第一章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
（1）政策背景：中央颁布的政策明确提出推动城镇公共服务均等化
“十三五”期间，中央先后出台了“关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见”和“完善基本公共服务均等化计划”等政策指导意见。最终目标是积极推动城市公共服务设施的规划和建设。推行基本公共服务意义重大,它是一种由政府来主导、足以保障全体公民生存以及发展的基本需要、并且与社会经济发展相互促进的公共服务。中央政府推动的基本公共服务均等化不是单纯意义上的平均化，这意味着所有公民都能以公平公正的方式获得平等的基本公共服务，以促进平等机会为核心，确保人民获得基本公共服务为重点，使公民能够享受基本公共服务，所以政府的重要职责是确保每个人都享有这项权利。大力推进基本公共服务均等化的良性发展，对人民全面进入小康生活具有重要意义。它有利于增加人民群众的社会生活福祉，增强人民在发展和分享发展中的认同感和收益感，有利于促进社会公平正义，建立平等公正的社会秩序，从而更好地为中华民族的伟大复兴做出贡献。
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
（1）政策背景：中央颁布的政策明确提出推动城镇公共服务均等化
“十三五”期间，中央先后出台了“关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见”和“完善基本公共服务均等化计划”等政策指导意见。最终目标是积极推动城市公共服务设施的规划和建设。推行基本公共服务意义重大,它是一种由政府来主导、足以保障全体公民生存以及发展的基本需要、并且与社会经济发展相互促进的公共服务。中央政府推动的基本公共服务均等化不是单纯意义上的平均化，这意味着所有公民都能以公平公正的方式获得平等的基本公共服务，以促进平等机会为核心，确保人民获得基本公共服务为重点，使公民能够享受基本公共服务，所以政府的重要职责是确保每个人都享有这项权利。大力推进基本公共服务均等化的良性发展，对人民全面进入小康生活具有重要意义。它有利于增加人民群众的社会生活福祉，增强人民在发展和分享发展中的认同感和收益感，有利于促进社会公平正义，建立平等公正的社会秩序，从而更好地为中华民族的伟大复兴做出贡献。
（2）时代背景：民生建设和社区公共服务设施稳定发展的重要基础
自 1978 年十一届三中全会以来，我国的社会经济发展方式由原来单纯的计划经济开始向市场经济转型，逐渐进入渐进式转型期。在城乡二元发展的社会背景下，中国的社会经济发展正在从农村农业社会向城市工业社会转变。与此同时，计划经济体制也开始转变为现代市场经济体制。市场化进程正在持续稳定推进，政府的诸多职能中也增添了一项公共服务的供给，这成为政府职能的重要组成部分，其重要性使得当前各级政府的职能逐渐从经济建设转变为公共服务。
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自 1978 年十一届三中全会以来，我国的社会经济发展方式由原来单纯的计划经济开始向市场经济转型，逐渐进入渐进式转型期。在城乡二元发展的社会背景下，中国的社会经济发展正在从农村农业社会向城市工业社会转变。与此同时，计划经济体制也开始转变为现代市场经济体制。市场化进程正在持续稳定推进，政府的诸多职能中也增添了一项公共服务的供给，这成为政府职能的重要组成部分，其重要性使得当前各级政府的职能逐渐从经济建设转变为公共服务。
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1.2 研究对象选取
1.2.1 郭巷街道社区公共服务设施
对社区级公共服务设施的研究是本文的主要内容。根据建设部和苏州市的各项标准，本文将社区公共服务设施的类型划分为行政管理服务设施，文化体育设施，医疗卫生设施，社会福利设施，生活设施和教育设施。然而，由于苏州市有教育设施的专项规划，涉及到区域间教育公平的综合考量，因此教育机构在本文没有做更多的研究，他们的研究条件和参考标准的复杂性需要细分。
1.2.1 郭巷街道社区公共服务设施
对社区级公共服务设施的研究是本文的主要内容。根据建设部和苏州市的各项标准，本文将社区公共服务设施的类型划分为行政管理服务设施，文化体育设施，医疗卫生设施，社会福利设施，生活设施和教育设施。然而，由于苏州市有教育设施的专项规划，涉及到区域间教育公平的综合考量，因此教育机构在本文没有做更多的研究，他们的研究条件和参考标准的复杂性需要细分。
1.2.2 选取理由与意义
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社区公共服务设施，主要是指服务于社会人群的医疗、教育、文化、体育、商业等各类基础性设施，是实现城市社区社会性服务供给的空间载体，对社会性服务具有重要意义。
本文以苏州市吴中区郭巷街道为案例，作为研究城市边缘区的区域范围。东部沿海经济较为发达的城市中，苏州市较为超前，已经进入城市化加速和工业化提升的重要阶段。在苏州市的实际情况中，未来几年，要以新型城镇化为主导，加强城乡协调发展。作为城市化的重点推进地区与城乡统筹的过渡区域，苏州市城市边缘区在未来几年的发展与苏州市以后的城市化进程息息相关。以郭巷街道为例，其坐落于吴中区南部，素有"姑苏南大门"的美誉；南面是吴江区，北面是苏州工业园区，东面是独墅湖，西面是京杭大运河。基于经济发达的长江三角洲的核心，它是一个重要的十字路口。据研究表示，吴中区也是非原住民生活和工作的聚集地之一。它踞长江三角洲苏、锡、常经济开发区和上海经济区大都市圈内，是外来人口的容身之所。所以，选择这一典型区域为例进行研究，为苏州市城市边缘区的社区发展导控树立了重要的范本。
本文以苏州市吴中区郭巷街道为案例，作为研究城市边缘区的区域范围。东部沿海经济较为发达的城市中，苏州市较为超前，已经进入城市化加速和工业化提升的重要阶段。在苏州市的实际情况中，未来几年，要以新型城镇化为主导，加强城乡协调发展。作为城市化的重点推进地区与城乡统筹的过渡区域，苏州市城市边缘区在未来几年的发展与苏州市以后的城市化进程息息相关。以郭巷街道为例，其坐落于吴中区南部，素有"姑苏南大门"的美誉；南面是吴江区，北面是苏州工业园区，东面是独墅湖，西面是京杭大运河。基于经济发达的长江三角洲的核心，它是一个重要的十字路口。据研究表示，吴中区也是非原住民生活和工作的聚集地之一。它踞长江三角洲苏、锡、常经济开发区和上海经济区大都市圈内，是外来人口的容身之所。所以，选择这一典型区域为例进行研究，为苏州市城市边缘区的社区发展导控树立了重要的范本。
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第二章 城市边缘区社区公共服务设施理论基础与规划实践研究
2.1 城市边缘区理论研究与空间构成
2.1.1 城市边缘区定义
实际上，“边缘”是相对于“中心”而产生的，城市边缘区由于邻近中心城区，在快速城市化的背景下，自然而然地成为承接不断扩大的城市居民生活所需空间的第二区域。因此城市边缘区由于其功能的转变逐渐成为研究的热点领域。学术界有很多关于城市边缘区概念的参考说法，如城市边缘带(urban fringe)、城市蔓延区(the area of urban sprawl)、城乡结合部(city-country fringe)、城市阴影区(urban shadow area)、城乡交错带(urban-rural fringe)等1，现在被国外普遍认可的权威性定义来自普里沃（Robin J.Pryor）：“一种土地利用、社会和人口特征的过渡地带,它位于中心城的连续建成区与外围纯农业腹地之间，兼具城市与乡村两方面的特征，人口密度低于中心城区，但高于周围的农村地区。
2.1.2 国内外城市边缘区相关理论发展
2.1 城市边缘区理论研究与空间构成
2.1.1 城市边缘区定义
实际上，“边缘”是相对于“中心”而产生的，城市边缘区由于邻近中心城区，在快速城市化的背景下，自然而然地成为承接不断扩大的城市居民生活所需空间的第二区域。因此城市边缘区由于其功能的转变逐渐成为研究的热点领域。学术界有很多关于城市边缘区概念的参考说法，如城市边缘带(urban fringe)、城市蔓延区(the area of urban sprawl)、城乡结合部(city-country fringe)、城市阴影区(urban shadow area)、城乡交错带(urban-rural fringe)等1，现在被国外普遍认可的权威性定义来自普里沃（Robin J.Pryor）：“一种土地利用、社会和人口特征的过渡地带,它位于中心城的连续建成区与外围纯农业腹地之间，兼具城市与乡村两方面的特征，人口密度低于中心城区，但高于周围的农村地区。
2.1.2 国内外城市边缘区相关理论发展
国内外城市边缘区研究可归纳为四个方面，即城市边缘区的定义、特征描述、划定界限以及在各自的经济和社会背景下对土地利用、人口变化、资源分布等方面内容的具体研究。由于本文主要关注以社区为基础的公共服务设施，因此接下来将集中探索位于城市边缘区的社区。
1.国外城市边缘区相关理论研究
20 世纪 30 年代，在城市边缘区的特征研究方面，德国地理学家赫伯特.路易斯（Herbert Louis）第一次提出了“边缘区”概念，他用德语名词术语 Stadtrandzone，描述了逐步将德国柏林周边农村地区转变为城市建成区的过程，并指出过渡区与城市建设之间存在许多明显的差异，例如，土地利用模式、空间结构、住宅类型、基础设施等都有其独特之处3。就在同时期，美国学者史密斯（T.L.Smith）于 1937 年首次使用“Urban Fringe”一词来描述路易斯安那州城市外缘的人口分布，意在表示“城市联系区域以外的建成区”。之后，在 1942 年，威尔文（Wehrwein）进一步提出，城市边缘区的内涵，由于交通条件改善和郊区的生活以及就业机会的增加，带来的城市土地和农业用地的转换区域。
1947 年，狄金森（R.E.Dickinson）提出了三地带理论，将城市地域结构由内到外依次划分为中央地带、中间地带和外缘地带或郊区地带。将伯吉斯（E.W.Burges）的同心圆理论与边缘区的空间分布特征相结合，从中判断出城市区域发展结构按照中央地带、中间地带和外缘地带的三地带顺序构成了从市中心向远郊延伸的结构。靠近远郊的外缘地带包括铁路沿线开发的工业区、郊区新高档住宅和原来的中心城镇和村镇。
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1.国外城市边缘区相关理论研究
20 世纪 30 年代，在城市边缘区的特征研究方面，德国地理学家赫伯特.路易斯（Herbert Louis）第一次提出了“边缘区”概念，他用德语名词术语 Stadtrandzone，描述了逐步将德国柏林周边农村地区转变为城市建成区的过程，并指出过渡区与城市建设之间存在许多明显的差异，例如，土地利用模式、空间结构、住宅类型、基础设施等都有其独特之处3。就在同时期，美国学者史密斯（T.L.Smith）于 1937 年首次使用“Urban Fringe”一词来描述路易斯安那州城市外缘的人口分布，意在表示“城市联系区域以外的建成区”。之后，在 1942 年，威尔文（Wehrwein）进一步提出，城市边缘区的内涵，由于交通条件改善和郊区的生活以及就业机会的增加，带来的城市土地和农业用地的转换区域。
1947 年，狄金森（R.E.Dickinson）提出了三地带理论，将城市地域结构由内到外依次划分为中央地带、中间地带和外缘地带或郊区地带。将伯吉斯（E.W.Burges）的同心圆理论与边缘区的空间分布特征相结合，从中判断出城市区域发展结构按照中央地带、中间地带和外缘地带的三地带顺序构成了从市中心向远郊延伸的结构。靠近远郊的外缘地带包括铁路沿线开发的工业区、郊区新高档住宅和原来的中心城镇和村镇。
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2.2 城市边缘区社区公共服务设施理论与规划实践
2.2.1 社区公共服务设施概念
社区是一个由生活在某个地理区域的人组成的社会生活体系。社区是由人口、区域范围、规模设施、某种文化和类型组成的某种聚集性组织。本研究所谓的社区概念，是相对狭义的空间概念，是指街道范围内的所有空间范围。 社区公共服务设施不同于城市级公共服务设施。即在社区空间范围内的以服务社区居民为主的公共服务设施。伴随城市规模的扩张和容量的增加，城市对于大型的公共服务设施的要求也逐渐增加，这使得公众的使用机会趋于平等。因此社区公共服务设施逐渐成为居民日常生活必不可少的一部分，因为其数量大，且近在咫尺，尤其是长时间在社区生活的有特殊需求的群体如老人、孩子来说，这类公共服务设施更为重要。新的城市规划概念和思路开始逐渐抛弃旧有的“大规模，专业化”，开始更加注重便利化、精细化的规划，因此通过精细化的城市社区公共服务设施来提高整体城市公共服务设施的数量及优化其整体质量，是非常重要且有效的手段，也是城市规划公平的体现。
2.2.1 社区公共服务设施概念
社区是一个由生活在某个地理区域的人组成的社会生活体系。社区是由人口、区域范围、规模设施、某种文化和类型组成的某种聚集性组织。本研究所谓的社区概念，是相对狭义的空间概念，是指街道范围内的所有空间范围。 社区公共服务设施不同于城市级公共服务设施。即在社区空间范围内的以服务社区居民为主的公共服务设施。伴随城市规模的扩张和容量的增加，城市对于大型的公共服务设施的要求也逐渐增加，这使得公众的使用机会趋于平等。因此社区公共服务设施逐渐成为居民日常生活必不可少的一部分，因为其数量大，且近在咫尺，尤其是长时间在社区生活的有特殊需求的群体如老人、孩子来说，这类公共服务设施更为重要。新的城市规划概念和思路开始逐渐抛弃旧有的“大规模，专业化”，开始更加注重便利化、精细化的规划，因此通过精细化的城市社区公共服务设施来提高整体城市公共服务设施的数量及优化其整体质量，是非常重要且有效的手段，也是城市规划公平的体现。
本研究涉及到的社区公共服务设施的界定是以居住区为单位的，主要为附近住区的居民提供生活性的公共服务和公共产品。在上一版《城市居住区规划设计规范》（GB50108-93）中，将社区公共服务设施明确分类为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理及其他八类设施。在 2018年 12 月 31 日颁布实行的新《中华人民共和国城市居住区规划设计规范》（GB50108-2018）中，将社区公共服务设施分类更新为公共管理与公共服务设施（A类）、交通场站设施（S 类）、商业服务业设施（B 类）、社区服务设施（R12、R22、R32）、便民服务设施（R11、R21、R31）类五类设施，虽然在大类上的类别有所减少，但是对小类的划分更加细致、明确。
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3.1 评估体系框架.......................... 23
3.1.1 评估对象的选取 ............................ 24
3.1.2 评估体系结构 ............................. 24
第四章 郭巷公共服务设施规划实施评估 ............................ 37
4.1 郭巷公共服务设施概况 .......................................... 37
4.1.1 发展背景 ............................ 37
4.1.2 公共服务设施规划体系 ....................................... 40
第五章 郭巷公共服务设施优化策略 ................................ 58
5.1 城市边缘区公共服务设施配置政策引导机制 ........................ 58
5.1.1 调整规划编制思路 细分地方规范标准 .......................... 58
5.1.2 改进规划管理模式 明晰供给内容和主体权力 .................... 59
第五章 郭巷公共服务设施优化策略
5.1 城市边缘区公共服务设施配置政策引导机制
在城市边缘区配备完善、优质、实施效果佳的公共服务设施，需要从政策体系上、规划上、实施上、管理上等各个方面互相衔接与配合，从而才能为公共服务设施的供给提供一定的保障。其中，供给主体之一的政府，在整个供给系统中起到的是领导和保障全局顺利进行的作用，因此政府出台的一系列政策引导机制十分重要。
5.1.1 调整规划编制思路 细分地方规范标准
往往在上一轮的控规编制过程中，没有细致深入地预测社区单元的人口变化规模，没有将城市边缘区这个特殊的区域来进行单独的人口预测。由于城市边缘区特殊的人口结构和社会就业环境，外来人口和流动人口是该区域的重要组成部分，他们的数量影响着城市边缘区的人口结构。如不考虑这类人群的数量、结构变化，就无法较为准确地进行人口预测。同时，这类人群的活动特征也是研究社区公共服务设施配置的重要参考指标，但是这类工作在控规的专项规划中鲜有进行。
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第六章 结论与展望
6.1 研究结论
本文通过研究城市边缘区的发展演变历史，对城市边缘区的发展脉络、用地特征、人口结构等有大致了解，结合社区公共服务设施的基本概念，将城市边缘区的社区公共服务设施作为研究对象，搭建规划实施效果评估体系，以上层控制性详细规划中的公共服务设施规划、相关规范、人口特征等为交叉标准，对郭巷街道的社区公共服务设施进行规划实施评估。
通过评估，分析指出苏州城市边缘区社区公共服务设施规划问题和实施矛盾，从政策引导机制和空间优化两个层面提出策略。得出一下主要研究结论：
（1）相关研究综述：通过对城市边缘区、边缘区社区公共服务设施发展和在我国实践等研究，笔者发现城市边缘区相关概念在我国起步发展较晚，研究方向主要集中在发展特征、人口构成、空间发展趋势等大方向的理论研究，对于边缘区内城市公共发展的研究领域较少涉及。同时在研究了我国城市边缘区的社区公共服务设施的发展实践之后，笔者尝试对这类设施在规划、实施、发展的过程中出现的一般性问题进行总结，试图对后文将要进行的深入评估有方向性的指导。因此，在城市边缘区这一亟待深入挖掘的领域探索公共产品和公共服务存在的问题是具有一定的民生意义的。
（2）城市边缘区社区公共服务设施规划实施评价：对社区公共服务设施以整体、系统的眼光看待，从规划实施过程和规划实施效果两大维度进行规划实施评估，并对评估结果进行问题反馈，为后文针对相关问题提出优化措施提供了重要参考。因此，在面对社区公共服务设施这一规模庞大、系统复杂、分类项繁多、细节问题多的研究对象时，建立横纵向的评估体系对于问题研究和策略探讨非常重要。
（3）相关优化策略：基于问题反馈，基于政策引导层面和空间优化层面提出城市边缘区社区公共服务设施在实施过程中的一些问题，以期能给规划前、规划中、规划后、实施期间、实施后使用等各个环节提出保障策略。
参考文献（略）