一、美国政府间关系咨询委员会对联邦拨款援助决策问题研究的开始
（一）美国政府间关系咨询委员会的成立
美国宪法赋予联邦政府某些有限的权利，未授予给联邦政府的权力是保留给各州或人民的。在宪法中并没有提到地方政府，所以地方政府仍是州政府的从属单位，是各州的责任。直到二十世纪，政府间关系在很大程度上是一个联邦和州关系问题，在较简单的时期，国会、总统和法院自行解决政府间问题。
随着国家的发展，联邦拨款计划和联邦经济法规开始对州政府和地方政府产生更大的影响。20 世纪 20 年代，学者们开始出版政府间关系研究的书籍。公共官员也开始建立一些组织，帮助他们处理政府间关系。在 20 世纪 30 年代，新政新增的许多拨款项目，使政府间关系和合作联邦制成为美国政府的主要特征。大萧条造成的经济衰退使联邦政府、州政府和地方政府的命运更加紧密地联系在一起。
20 世纪 30 年代至 40 年代，越来越多关于政府间问题的文献出现，同时许多政府官员和学者们也发现了联邦、州、地方政府的不足，不能有效应对时代的需要。早在 1940 年初，学者们就开始呼吁成立一个全国研究委员会来解决这些问题。
1947 年，美国参众两院根据 1946 年《立法重组法》（《Legislative Reorganization Act》）的要求，成立了政府间关系小组委员会。①第一个胡佛委员会（1949 年）认为，各州需要加强自身，以维持联邦制度中的权力平衡，并呼吁国会在联邦和州的关系上建立一个持续的机构。20 世纪 50 年代初举行了听证会，美国市政协会（全国城市联盟前身）和州政府委员会支持建立一个政府间关系研究委员会。国会通过了相关立法，艾森豪威尔总统于1953 年 6 月 27 日签署了该法案。
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二、美国政府间关系咨询委员会对专项拨款和整体拨款的研究
美国宪法赋予联邦政府某些有限的权利，未授予给联邦政府的权力是保留给各州或人民的。在宪法中并没有提到地方政府，所以地方政府仍是州政府的从属单位，是各州的责任。直到二十世纪，政府间关系在很大程度上是一个联邦和州关系问题，在较简单的时期，国会、总统和法院自行解决政府间问题。
随着国家的发展，联邦拨款计划和联邦经济法规开始对州政府和地方政府产生更大的影响。20 世纪 20 年代，学者们开始出版政府间关系研究的书籍。公共官员也开始建立一些组织，帮助他们处理政府间关系。在 20 世纪 30 年代，新政新增的许多拨款项目，使政府间关系和合作联邦制成为美国政府的主要特征。大萧条造成的经济衰退使联邦政府、州政府和地方政府的命运更加紧密地联系在一起。
20 世纪 30 年代至 40 年代，越来越多关于政府间问题的文献出现，同时许多政府官员和学者们也发现了联邦、州、地方政府的不足，不能有效应对时代的需要。早在 1940 年初，学者们就开始呼吁成立一个全国研究委员会来解决这些问题。
1947 年，美国参众两院根据 1946 年《立法重组法》（《Legislative Reorganization Act》）的要求，成立了政府间关系小组委员会。①第一个胡佛委员会（1949 年）认为，各州需要加强自身，以维持联邦制度中的权力平衡，并呼吁国会在联邦和州的关系上建立一个持续的机构。20 世纪 50 年代初举行了听证会，美国市政协会（全国城市联盟前身）和州政府委员会支持建立一个政府间关系研究委员会。国会通过了相关立法，艾森豪威尔总统于1953 年 6 月 27 日签署了该法案。
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二、美国政府间关系咨询委员会对专项拨款和整体拨款的研究
（一）对专项拨款的研究
专项拨款是指美国联邦政府为了某种特定目的而对州政府和地方政府拨发的财政援助。它是联邦政府最早的一种拨款援助形式，也是联邦拨款援助使用的主要财政援助形式，对于专项拨款的研究在改进联邦拨款援助方面有一定的作用。专项拨款只能用于特定的资助项目，而且通常仅限于狭义的活动。立法一般详细说明了该计划的参数和指定了受资助活动的类型。但在某些情况下，如鼠患控制项目（在一般授权下进行，以资助与预防和控制传染病有关的项目），具体活动可能由管理人员决定。
专项拨款是指美国联邦政府为了某种特定目的而对州政府和地方政府拨发的财政援助。它是联邦政府最早的一种拨款援助形式，也是联邦拨款援助使用的主要财政援助形式，对于专项拨款的研究在改进联邦拨款援助方面有一定的作用。专项拨款只能用于特定的资助项目，而且通常仅限于狭义的活动。立法一般详细说明了该计划的参数和指定了受资助活动的类型。但在某些情况下，如鼠患控制项目（在一般授权下进行，以资助与预防和控制传染病有关的项目），具体活动可能由管理人员决定。
1、对专项拨款的审查
根据美国政府间关系咨询委员会的研究，确定了四种专项拨款的形式：公式拨款（formula grants）、项目拨款（project grants）、公式-项目拨款（formula-project grants）(结合两类拨款的不同方面)，以及开放的退还拨款（open-end reimbursement grants）。这种分类主要是基于对分配可用于进行核定活动的资金的方法的分析，重点关注该程序在多大程度上促进了潜在受助人之间的竞争，并赋予联邦政府管理人员自由裁量权。
按照授权立法或者行政法规规定的因素，在受助人之间分配拨款的，视为公式拨款。项目拨款是非公式性质的—潜在的接受者以表格的形式和授予人指定的时间提交具体的、独立的申请。公式-项目专项拨款采用混合的资金分配方式，分配分两个阶段进行—第个阶段涉及由法规或规章公式管理的州的地区分配，第二个阶段涉及项目申请和酌情裁决。开放式退还拨款—通常被视为公式拨款，其特点是联邦政府承诺偿还州-地方项目费用的特定比例，从而消除了接受者之间的竞争以及对分配公式的需要。
委员会回顾了专项拨款的历史，审查了基本原理，统计和记录了专项拨款的数量，并分析了联邦拨款援助这一庞大系统的主要特点。委员会还审查了国会在拨款立法的设计和监督方面的作用，审查了公共利益集团和州或地方官员对专项拨款的态度，并确定了目前困扰这一财政援助工具的一些更为紧迫的困难。主要有以下几个方面：
（1）持续破碎（Continuing Fragmentation）
尽管在过去的时间里，向州和地方政府提供的专项拨款项目数量稳步增长，1975 年财政年度共提供 442 个项目拨款，但远低于人们经常提到的 1000 至 1600 个项目虽然这些数字被夸大了，但是行政问题并没有被夸大。
新联邦主义的理念强调收入分享、整体拨款、去性别化、分权和简化，几乎没有削弱传统的专项援助体系。尽管有总统和国会的倡议，但是长期存在的问题仍然存在，专项拨款仍然占联邦拨款援助的近 80%。
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根据美国政府间关系咨询委员会的研究，确定了四种专项拨款的形式：公式拨款（formula grants）、项目拨款（project grants）、公式-项目拨款（formula-project grants）(结合两类拨款的不同方面)，以及开放的退还拨款（open-end reimbursement grants）。这种分类主要是基于对分配可用于进行核定活动的资金的方法的分析，重点关注该程序在多大程度上促进了潜在受助人之间的竞争，并赋予联邦政府管理人员自由裁量权。
按照授权立法或者行政法规规定的因素，在受助人之间分配拨款的，视为公式拨款。项目拨款是非公式性质的—潜在的接受者以表格的形式和授予人指定的时间提交具体的、独立的申请。公式-项目专项拨款采用混合的资金分配方式，分配分两个阶段进行—第个阶段涉及由法规或规章公式管理的州的地区分配，第二个阶段涉及项目申请和酌情裁决。开放式退还拨款—通常被视为公式拨款，其特点是联邦政府承诺偿还州-地方项目费用的特定比例，从而消除了接受者之间的竞争以及对分配公式的需要。
委员会回顾了专项拨款的历史，审查了基本原理，统计和记录了专项拨款的数量，并分析了联邦拨款援助这一庞大系统的主要特点。委员会还审查了国会在拨款立法的设计和监督方面的作用，审查了公共利益集团和州或地方官员对专项拨款的态度，并确定了目前困扰这一财政援助工具的一些更为紧迫的困难。主要有以下几个方面：
（1）持续破碎（Continuing Fragmentation）
尽管在过去的时间里，向州和地方政府提供的专项拨款项目数量稳步增长，1975 年财政年度共提供 442 个项目拨款，但远低于人们经常提到的 1000 至 1600 个项目虽然这些数字被夸大了，但是行政问题并没有被夸大。
新联邦主义的理念强调收入分享、整体拨款、去性别化、分权和简化，几乎没有削弱传统的专项援助体系。尽管有总统和国会的倡议，但是长期存在的问题仍然存在，专项拨款仍然占联邦拨款援助的近 80%。
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（二）对改善联邦拨款援助的审查
1、联邦协调机构的反应
在过去实行的过程中，相当多的注意力集中在更好地“协调”拨款援助方案上。为了实现这一目标，已经进行或提出了各种各样的行政改革。然而，在消除联邦援助方案系统运作中政策和程序上的冲突或分歧方面，这些努力所取得的成就都是有限的，这些方案的特点主要是破碎分散、不一致、复杂和重复。
传统的行政理论认为，组织协调最好是在行政长官领导下的层级组织中实现。②因此，许多分析人士建议设立一个与总统关系密切的政府间关系“焦点”单位。另一种选择是，不依靠等级组织或集中管理，往往可以取得充分的协调。这些相互矛盾的理论使得最优协调系统的选择变得困难。此外，过去在政府间领域根据这两种理论所作的努力并没有取得什么积极成果。
改善项目间协调的努力表明，联邦机构很少有动力使其活动标准化、简单化或“针对”他们的活动。他们最关心的（大多数监督他们的国会委员会以及大多数利益集团都有同感）是能够解释并有效利用他们管理的每一个具体拨款项目。这自然会导致需求和过程的差异。
1、联邦协调机构的反应
在过去实行的过程中，相当多的注意力集中在更好地“协调”拨款援助方案上。为了实现这一目标，已经进行或提出了各种各样的行政改革。然而，在消除联邦援助方案系统运作中政策和程序上的冲突或分歧方面，这些努力所取得的成就都是有限的，这些方案的特点主要是破碎分散、不一致、复杂和重复。
传统的行政理论认为，组织协调最好是在行政长官领导下的层级组织中实现。②因此，许多分析人士建议设立一个与总统关系密切的政府间关系“焦点”单位。另一种选择是，不依靠等级组织或集中管理，往往可以取得充分的协调。这些相互矛盾的理论使得最优协调系统的选择变得困难。此外，过去在政府间领域根据这两种理论所作的努力并没有取得什么积极成果。
改善项目间协调的努力表明，联邦机构很少有动力使其活动标准化、简单化或“针对”他们的活动。他们最关心的（大多数监督他们的国会委员会以及大多数利益集团都有同感）是能够解释并有效利用他们管理的每一个具体拨款项目。这自然会导致需求和过程的差异。
对协调活动和联邦协调机构最重要的限制之一是总统及其高级工作人员的兴趣和注意有限。这一记录几乎没有提供任何理由认为优先顺序会发生变化。
协调机构的多样性有时会导致它们之间的冲突，并使确定具体的权力和责任领域变得困难。协调系统在短期使用后经常被改变或废弃和更换。
从 1970 年开始，国内委员会正式负责制订基本国内政策，而行政管理和预算局则负责编制预算和管理监督，在实践中，两者之间的这种职能分工并没有明确的界定，也没有垄断分配给它的活动。
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协调机构的多样性有时会导致它们之间的冲突，并使确定具体的权力和责任领域变得困难。协调系统在短期使用后经常被改变或废弃和更换。
从 1970 年开始，国内委员会正式负责制订基本国内政策，而行政管理和预算局则负责编制预算和管理监督，在实践中，两者之间的这种职能分工并没有明确的界定，也没有垄断分配给它的活动。
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（二）对整体拨款的研究
整体拨款是通过一定规则而进行的一种拨款形式，这种拨款形式在一开始并没有很受欢迎，随着专项拨款的缺陷越来越多的显现出来，人们意识到了推动拨款整合的必要性，整体拨款开始被广泛的利用起来。整体拨款对于弥补专项拨款的缺陷和后来作为削减联邦拨款的工具都具有明显的优势。
1、对整体拨款的审查
整体拨款是通过一定规则而进行的一种拨款形式，这种拨款形式在一开始并没有很受欢迎，随着专项拨款的缺陷越来越多的显现出来，人们意识到了推动拨款整合的必要性，整体拨款开始被广泛的利用起来。整体拨款对于弥补专项拨款的缺陷和后来作为削减联邦拨款的工具都具有明显的优势。
1、对整体拨款的审查
委员会对于整体拨款中不同类型的研究，并考虑了差异性，得出了一些结论，主要是：
虽然整体拨款在专项援助和一般收入分享之间处于中间位置，但它的特点并没有得到足够清晰的界定，无法将其与联邦援助系统的其他组成部分，尤其是基于公式的分类区分开来。因此，对于整体拨款的目的、结构、操作和局限性存在相当大的混淆。
整体拨款与若干目标有关，其中一些与这种办法的特点相一致，而另一些则与之相冲突。这些目标的多样性使评估综合类拨款变得困难。然而，总的来说，分权、经济和效率、多方面控制和协调的目标似乎最适合整体拨款，而目标、创新和项目扩大可以通过其他援助手段更好地实现。
虽然它们在 1950 年代和 1960 年代在国会中不受欢迎，但 1970 年代的政治和财政环境似乎更有利于采用整体拨款建议，特别是那些涉及合并专项拨款的建议。①然而，接受者在使用资金时是否会被赋予很大的自由裁量权，如果是这样的话，随着项目的成熟，他们能否保持这种灵活性还有待观察。
整体拨款中的不同类型的每一个都是“混合的”，因为它包含或被专项项目包围。有时这是为获得通过而必须作出的政治妥协的结果。此外，随着整体拨款年限的增长，它们还会受到“渐进式分类”的影响，因为国会、利益集团和联邦管理人员试图强调具体的国家优先事项，为受欢迎的项目提供资金，或提高拨款水平。②这种行动的净效果是限制了接受者在资金使用方面的灵活性。这种现象似乎是了解这种拨款的“生命周期”的一个重要因素，使其成为一种相当不稳定的工具。
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虽然整体拨款在专项援助和一般收入分享之间处于中间位置，但它的特点并没有得到足够清晰的界定，无法将其与联邦援助系统的其他组成部分，尤其是基于公式的分类区分开来。因此，对于整体拨款的目的、结构、操作和局限性存在相当大的混淆。
整体拨款与若干目标有关，其中一些与这种办法的特点相一致，而另一些则与之相冲突。这些目标的多样性使评估综合类拨款变得困难。然而，总的来说，分权、经济和效率、多方面控制和协调的目标似乎最适合整体拨款，而目标、创新和项目扩大可以通过其他援助手段更好地实现。
虽然它们在 1950 年代和 1960 年代在国会中不受欢迎，但 1970 年代的政治和财政环境似乎更有利于采用整体拨款建议，特别是那些涉及合并专项拨款的建议。①然而，接受者在使用资金时是否会被赋予很大的自由裁量权，如果是这样的话，随着项目的成熟，他们能否保持这种灵活性还有待观察。
整体拨款中的不同类型的每一个都是“混合的”，因为它包含或被专项项目包围。有时这是为获得通过而必须作出的政治妥协的结果。此外，随着整体拨款年限的增长，它们还会受到“渐进式分类”的影响，因为国会、利益集团和联邦管理人员试图强调具体的国家优先事项，为受欢迎的项目提供资金，或提高拨款水平。②这种行动的净效果是限制了接受者在资金使用方面的灵活性。这种现象似乎是了解这种拨款的“生命周期”的一个重要因素，使其成为一种相当不稳定的工具。
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三、美国政府间关系咨询委员会对改善联邦拨款援助的研究 ............ 32
（一）对改善联邦拨款援助的审查 ......................... 32
（二）对改善联邦拨款援助的意见 ............................ 35
四、美国政府间关系咨询委员会对联邦拨款援助决策问题研究的影响 .... 38
（一）对联邦拨款援助决策问题研究的积极影响 ............................. 38
（二）对联邦拨款援助决策问题研究的负面作用 ............................. 39
四、美国政府间关系咨询委员会对联邦拨款援助决策问题研究的影响
（一）对联邦拨款援助决策问题研究的积极影响
美国政府间关系咨询委员会在它存在的时期内对于政府间关系的问题做了大量研究，
美国政府间关系咨询委员会在它存在的时期内对于政府间关系的问题做了大量研究，
发表了一系列的报告。任何对研究、思考、制定政策或对观察政府间发展感兴趣的人，在某种程度上都必须依赖于委员会的研究。用参议员埃德蒙·穆斯基（Edmund Muskie）的话来说，它的优势在于“它以彻底和非党派合作而闻名，它有能力汇集大量事实信息，确定突出的政府间问题，并提出适当的政策决定。”
在 20 世纪 50 年代到 60 年代，合作联邦主义的模式蓬勃发展。尽管艾森豪威尔对通过整理职能来简化政府间系统的想法很有兴趣，但它并不反对提出联邦拨款援助系统的大规模扩张计划。在整个 50 年代，美国的公共卫生，农业和城市更新津贴持续扩张。到 1960年，有 132 个独立的拨款项目。20 世纪 60 年代，拨款援助项目持续扩张，加快了合作联邦主义蓬勃发展。②整个 60 年代，拨款的数量迅速增长，超过了 50 年代三倍之多，数额从 70 亿到 240 亿。③一直到 70 年代拨款的数额都处于不断增长的态势。而且拨款的方式主要是专项拨款。拨款的增加导致 20 世纪 80 年代和 90 年代联邦政府面临的财政压力越来越大。公共行政专家虽然不完全一致，但有强烈的共识，认为专项拨款制度过于分散和重复。
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在 20 世纪 50 年代到 60 年代，合作联邦主义的模式蓬勃发展。尽管艾森豪威尔对通过整理职能来简化政府间系统的想法很有兴趣，但它并不反对提出联邦拨款援助系统的大规模扩张计划。在整个 50 年代，美国的公共卫生，农业和城市更新津贴持续扩张。到 1960年，有 132 个独立的拨款项目。20 世纪 60 年代，拨款援助项目持续扩张，加快了合作联邦主义蓬勃发展。②整个 60 年代，拨款的数量迅速增长，超过了 50 年代三倍之多，数额从 70 亿到 240 亿。③一直到 70 年代拨款的数额都处于不断增长的态势。而且拨款的方式主要是专项拨款。拨款的增加导致 20 世纪 80 年代和 90 年代联邦政府面临的财政压力越来越大。公共行政专家虽然不完全一致，但有强烈的共识，认为专项拨款制度过于分散和重复。
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结语
美国政府间关系咨询委员会在美国两党两极化处于最低点的时候产生的，它的出现，标志着两党合作成为可能，它也成为了政府间关系的一个论坛，它的 26 名成员分别代表了美国国会的参议院、众议院、联邦行政部门、州长州议员、市长、县官员和私人公民。在美国政府间关系咨询委员会这一论坛上，政府间系统的所有主要政策制定者都能发现一些重要的问题，并为改善政府间协调性和提高效率提供建议。虽然委员会的大部分工作都是有国会拨款支持的，但是委员会独立于国会和联邦政府的行政部门。委员会确定自己的议程，采纳各方面的建议，并在两党的基础上公开的表达自己的观点。它使联邦、州和地方一起面对政府间的问题，促进政府间的合作。
联邦拨款援助的起源很早，并在第二次世界大战后处于不断上升的阶段。艾森豪威尔上台后更加青睐扩张联邦拨款援助系统。1955 年，它建议联邦拨款对高速公路的扩建进行支持，1956 年签署了美国国家州际公路和国防高速公路法案，这应该是美国当时规模最大的公共工程项目。他支持一项对小学和中学建设的援助计划，以缓解因婴儿潮而引起的上学困难的问题。在苏联发射“人造卫星”之后，艾森豪威尔制定了国防教育法案，为所有系统的数学、科学和语言训练提供资金支持。这些项目都为 20 世纪 60 年代联邦拨款援助的快速增长奠定了基础。在整个 60 年代到 70 年代，联邦拨款援助都以较快的势头增长。
联邦拨款援助作为政府间的一个比较受关注的问题，委员会对于联邦拨款援助的研究源于它成立时对它的要求—密切关注并监督联邦拨款援助的发展。作为一个讨论管理和协调联邦拨款援助的论坛，在委员存在的 37 年里，对于联邦拨款援助的类型，管理，特点等等都做了深入的研究，并提出了自己的建议。
参考文献（略）
联邦拨款援助作为政府间的一个比较受关注的问题，委员会对于联邦拨款援助的研究源于它成立时对它的要求—密切关注并监督联邦拨款援助的发展。作为一个讨论管理和协调联邦拨款援助的论坛，在委员存在的 37 年里，对于联邦拨款援助的类型，管理，特点等等都做了深入的研究，并提出了自己的建议。
参考文献（略）