第一章 绪论
1.1 研究背景
随着全球化进程的推进和市场经济非发展，信息化和市场化严重影响了我国当前社会治理模式和治理路径。为了促进我国社会主义市场经济又好又快的前进，加快提高我国在国际领域内的地位，中央政府利用众多战略决策和战略模式来加强资源的整合和利用，以便于更加符合社会和市场对资源的需求以及全球化进程的要求。开发区作为国家改革开放、融入世界怀抱的重要载体，承担着一系列重要的发展任务，在当前我国经济发展中的价值愈加凸显出来。开发区不仅是我国对外开放的重要载体，而且成为了我国社会主义市场经济发展道路上的领头羊和排头兵。规划建设开发区一方面促进了我国改革开放进程的推进，深度优化了我国的产业结构，而且引领着我国在管理运行机制方面的改革和创新，极大的带动了部分区域的发展。因此，开发区的政治价值和经济价值不容忽视。
地方政府是我国政府体系中一个关键分支，我国属于单一制性质，中央和地方之间职责同构特征明显。在我国地方政府组成部分中，开发区是十分重要的、特殊的一部分，其一般采用精简高效的运行机制，区别于地方政府中其他组成部分。在党的十八届三中全会中，国家领导人提出，“实现国家治理现代化”是全面改革的总目标，因而开发区为实现这样的目标提供了实验载体和基础。因此，关注开发区运行机制的建设发展成为了大势所趋。
Y 新区，采用政府主导型运行模式，是我国的第七个国家级新区，也是我国西北地区一个举足轻重的国家级新区，作为“一带一路”的起点所在地，Y 新区具有一定的代表性。成立 Y 新区的构想首次见于 2009 年颁发的《关中—天水经济区发展规划》，后来在《国家主体功能区规划》、《西部大开发“十二五”规划》中再次重申了这一规划，直到 2014 年 1 月 Y 新区正式成立。截至目前，Y 新区基于政府主导型的运行机制，在经济发展、项目建设、招商引资和城乡规划方面取得了众多成果，为 X 市、Y 市，乃至 S省经济的快速发展贡献了力量，对于我国西北地区乃至全国的国家级新区建设起到了一定的示范作用。
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Y 新区，采用政府主导型运行模式，是我国的第七个国家级新区，也是我国西北地区一个举足轻重的国家级新区，作为“一带一路”的起点所在地，Y 新区具有一定的代表性。成立 Y 新区的构想首次见于 2009 年颁发的《关中—天水经济区发展规划》，后来在《国家主体功能区规划》、《西部大开发“十二五”规划》中再次重申了这一规划，直到 2014 年 1 月 Y 新区正式成立。截至目前，Y 新区基于政府主导型的运行机制，在经济发展、项目建设、招商引资和城乡规划方面取得了众多成果，为 X 市、Y 市，乃至 S省经济的快速发展贡献了力量，对于我国西北地区乃至全国的国家级新区建设起到了一定的示范作用。
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1.2 研究目的和意义
1.2.1 研究目的
开发区，既可以称之为行政区，也可以称之为经济区。它作为我国国内一种特殊的区域，在我国的全球化发展历程中发挥了举足轻重的作用。在当前的发展领域中，开发区不仅是我国对外开放的重要载体，而且成为了我国社会主义市场经济发展道路上的领头羊和排头兵。规划建设开发区一方面促进了我国改革开放进程的推进，深度优化了我国的产业结构，而且引领着我国在管理运行机制方面的改革和创新，极大的带动了部分区域的发展。而 Y 新区位于“一带一路”的起点地，是我国成立的第 7 个国家级新区，对于我国西北地区其他国家级新区起到了重要的示范和带头作用，Y 新区自 2014 年成立至今享受到了国家的政策红利，走在了制度改革与创新的前列，在国家重大项目建设和推动区域经济发展方面承担更大的责任。因此，笔者期望把政府主导型开发区管委会运行机制当成研究切入点，以 Y 新区为例，探究当前我国政府主导型开发区管委会运行机制的现状和问题，分析运行机制存在困境的原因，改变开发区运行机制建设方面一些不合时宜的规定，继续优化当前的开发区运行机制，制定出适合新区发展的制度体系，这就是笔者的研究目的。
1.2.1 研究目的
开发区，既可以称之为行政区，也可以称之为经济区。它作为我国国内一种特殊的区域，在我国的全球化发展历程中发挥了举足轻重的作用。在当前的发展领域中，开发区不仅是我国对外开放的重要载体，而且成为了我国社会主义市场经济发展道路上的领头羊和排头兵。规划建设开发区一方面促进了我国改革开放进程的推进，深度优化了我国的产业结构，而且引领着我国在管理运行机制方面的改革和创新，极大的带动了部分区域的发展。而 Y 新区位于“一带一路”的起点地，是我国成立的第 7 个国家级新区，对于我国西北地区其他国家级新区起到了重要的示范和带头作用，Y 新区自 2014 年成立至今享受到了国家的政策红利，走在了制度改革与创新的前列，在国家重大项目建设和推动区域经济发展方面承担更大的责任。因此，笔者期望把政府主导型开发区管委会运行机制当成研究切入点，以 Y 新区为例，探究当前我国政府主导型开发区管委会运行机制的现状和问题，分析运行机制存在困境的原因，改变开发区运行机制建设方面一些不合时宜的规定，继续优化当前的开发区运行机制，制定出适合新区发展的制度体系，这就是笔者的研究目的。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义
有利于促进关于国内欠发达地区开发区运行机制优化的理论研究。在开发区的运行机制研究中，国外的研究偏向于从自身的实际情况出发，基于当时的社会环境和经济背景，导致研究的成果难以运用到我国的实际情况中，因此，我国的研究也需基于我国自身的国情和发展情况，才能将所得的结论运用到实践当中，当前，我国的学者对于开发区运行机制的研究内容丰富，但是，在这些研究中，众多学者和专家大多聚焦于发达地区的开发区运行机制的改革与创新，对于欠发达地区开发区运行机制的探索内容相对较少，难以为欠发达地区开发区的运行机制建设提供理论依据和参考。而本文以 Y 新区为例，基于新公共管理理论和委托代理理论，研究欠发达地区开发区运行机制的现状和问题，并分析问题存在的原因，试图探索出欠发达地区开发区管理体制的运行机理，丰富了关于国内欠发达地区开发区运行机制优化的理论研究。
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（1）理论意义
有利于促进关于国内欠发达地区开发区运行机制优化的理论研究。在开发区的运行机制研究中，国外的研究偏向于从自身的实际情况出发，基于当时的社会环境和经济背景，导致研究的成果难以运用到我国的实际情况中，因此，我国的研究也需基于我国自身的国情和发展情况，才能将所得的结论运用到实践当中，当前，我国的学者对于开发区运行机制的研究内容丰富，但是，在这些研究中，众多学者和专家大多聚焦于发达地区的开发区运行机制的改革与创新，对于欠发达地区开发区运行机制的探索内容相对较少，难以为欠发达地区开发区的运行机制建设提供理论依据和参考。而本文以 Y 新区为例，基于新公共管理理论和委托代理理论，研究欠发达地区开发区运行机制的现状和问题，并分析问题存在的原因，试图探索出欠发达地区开发区管理体制的运行机理，丰富了关于国内欠发达地区开发区运行机制优化的理论研究。
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第二章 基本概念与理论基础
2.1 基本概念阐释
2.1.1 政府主导型管委会
开发区管委会的类型一般分为：政府主导型、企业主导型、政府企业混合型。我国的基本国情决定了我国大部分开发区采用政府主导型的管理模式以及管委会形式的组织架构。但是，从当前研究成果来看，学术界对政府主导型管委会的研究还处在基础阶段，所以政府主导型管委会的概念还未统一。
政府主导型管委会一词包含了两个方面的涵义：一是采用的是政府主导的管理模式；二是将管委会作为管理的组织架构。基于上文的概述以及笔者参考的相关文献，本文可以将政府主导型管委会定义为：政府作为开发区的主要领导者，基于一定的发展要求和发展理念，利用开发区管委会进行开发管理活动的一种直接参与和统一领导的管理组织机构模式。政府主导型管委会需要负责管理区域内的所有事务，包括经济发展、环境保护、文化宣传等一系列建设工作，政府主导型管委会是一种特殊的管理机构模式，需要结合其自身的特点以及开发区的实际境况，才能综合了解该管理机构模式的运行规律和发展前景。
2.1 基本概念阐释
2.1.1 政府主导型管委会
开发区管委会的类型一般分为：政府主导型、企业主导型、政府企业混合型。我国的基本国情决定了我国大部分开发区采用政府主导型的管理模式以及管委会形式的组织架构。但是，从当前研究成果来看，学术界对政府主导型管委会的研究还处在基础阶段，所以政府主导型管委会的概念还未统一。
政府主导型管委会一词包含了两个方面的涵义：一是采用的是政府主导的管理模式；二是将管委会作为管理的组织架构。基于上文的概述以及笔者参考的相关文献，本文可以将政府主导型管委会定义为：政府作为开发区的主要领导者，基于一定的发展要求和发展理念，利用开发区管委会进行开发管理活动的一种直接参与和统一领导的管理组织机构模式。政府主导型管委会需要负责管理区域内的所有事务，包括经济发展、环境保护、文化宣传等一系列建设工作，政府主导型管委会是一种特殊的管理机构模式，需要结合其自身的特点以及开发区的实际境况，才能综合了解该管理机构模式的运行规律和发展前景。
2.1.2 开发区运行机制
（1）开发区
关于开发区的定义，不同的专家学者对其有不同的阐释，因此学术界目前没有统一什么是开发区。因此，笔者仅搜集到部分权威性的解释，以期给开发区做一个相对较全面的定义。其中，鲍克(2002)认为，开发区包括各类保税区、自由港、工业园区、国家新区等[1]。厉无畏、王振(2004)指出，国家和地区为了让部分地区在经济、管理方面发挥区域性的带动作用，通过统筹规划和设计，留出部分地域，并给予其优惠的政策让其发展的地方可以被称为开发区[2]。基于以上的叙述以及国内外参考资料，本文认为开发区是指国家或者地区为了促进部分地区在经济、管理方面发挥区域性的带动作用，从而划定区域，整合国内的各类优秀资源并吸引国外的资源，并给予该区域各种优惠政策以期来促进该区域的超前发展。在本文中所指的开发区主要指的是国家级新区。
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2.2 理论基础
2.2.1 新公共管理理论
随着我国改革开放程度的提高和政治民主化的加快，政府机构的权力运行和工作人员的言行受到了社会大众的广泛关注，政府的角色定位和管理方式也发生了相应的变化，社会发展需要要求政府变传统的管理模式为更加开放的管理方式。新公共管理理论是在政府职能转变的大背景之下出现的新的政府管理理念、管理手段和职能定位的理论统称。与传统的政府管理模式相比，新公共管理理论更注重塑造良好、和谐、积极的社会关系，力求在管理者与管理方之间形成一种平等和谐、相互促进的关系。从本质上来看，新公共管理理论只是转变了政府行政管理思路和管理手段，根本目的没有发生改变，即更好的管理社会、服务社会大众。
（1）开发区
关于开发区的定义，不同的专家学者对其有不同的阐释，因此学术界目前没有统一什么是开发区。因此，笔者仅搜集到部分权威性的解释，以期给开发区做一个相对较全面的定义。其中，鲍克(2002)认为，开发区包括各类保税区、自由港、工业园区、国家新区等[1]。厉无畏、王振(2004)指出，国家和地区为了让部分地区在经济、管理方面发挥区域性的带动作用，通过统筹规划和设计，留出部分地域，并给予其优惠的政策让其发展的地方可以被称为开发区[2]。基于以上的叙述以及国内外参考资料，本文认为开发区是指国家或者地区为了促进部分地区在经济、管理方面发挥区域性的带动作用，从而划定区域，整合国内的各类优秀资源并吸引国外的资源，并给予该区域各种优惠政策以期来促进该区域的超前发展。在本文中所指的开发区主要指的是国家级新区。
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2.2 理论基础
2.2.1 新公共管理理论
随着我国改革开放程度的提高和政治民主化的加快，政府机构的权力运行和工作人员的言行受到了社会大众的广泛关注，政府的角色定位和管理方式也发生了相应的变化，社会发展需要要求政府变传统的管理模式为更加开放的管理方式。新公共管理理论是在政府职能转变的大背景之下出现的新的政府管理理念、管理手段和职能定位的理论统称。与传统的政府管理模式相比，新公共管理理论更注重塑造良好、和谐、积极的社会关系，力求在管理者与管理方之间形成一种平等和谐、相互促进的关系。从本质上来看，新公共管理理论只是转变了政府行政管理思路和管理手段，根本目的没有发生改变，即更好的管理社会、服务社会大众。
美国行政学者波利特认为“新公共管理”有几个重要的特征，分别是公共服务市场化、公共组织的法人化以及公共管理开放化，在这个过程中，权力得到了进一步的下放，服务的商业性质得到了凸显，服务理念进一步彰显。我国行政学者陈振明认为：新公共管理应让管理者进行管理，突出对管理业绩的衡量，重视战略管理和项目管理，引入市场竞争机制采用分散管理的方式，体现客户至上的原则。对照国外与国内两位学者对新公共理论的界定和内容总结，可以发现有异曲同工之妙，一是管理方式上的变化，朝着更加私人化和经营化的方式发展，二是在双方的关系上，权力下放和关系之间的平等性得到了彰显，三是管理的专业化，主要表现在工作人员的专业化和管理过程的专业化，这也是新公共管理理论与传统式的管理方式在理念和手段上的区别。在政府职能由传统管理型向服务型政府转变的当下，有关我国政府和各级部门行政执法的研究，新公共管理理论将成为探讨的重点。
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第三章 政府主导型开发区管委会运行现状与问题 .................................. 14
3.1 Y 新区运行现状 ............................. 14
3.1.1 Y 新区概况 ............................ 14
3.1.2 Y 新区运行机制的演变............................ 14
第四章 国内外其他开发区运行机制的经验与启示 ................................... 28
4.1 国外其他开发区管理经验 .................................. 28
4.1.1 美国硅谷 ............................. 28
4.1.2 韩国大德科技园 ....................................... 29
第五章 政府主导型开发区管委会运行机制优化路径 ......................... 33
5.1 树立服务型政府理念 ................................. 33
5.1.1 强化服务理念，建设服务文化 ............................... 33
5.1.2 优化权力运行机制，提高行政管理效率 ............................ 34
第五章 政府主导型开发区管委会运行机制优化路径
5.1 树立服务型政府理念
新公共管理理论要求政府在对区域进行管理和治理的时候创新举措，探索出适合本地实际情况的管理措施，而创新的入口在于思想观念的转变和行为方式的改变。对于当下的管委会型国家级新区来说，创新管理方法就是朝着建设服务型政府的目标迈进。
5.1.1 强化服务理念，建设服务文化
对于什么是服务型政府，著名学者吴敬琏曾经做过定义。他认为，服务型政府就是指政府要改变以往以自身为导向的概念，将公众的要求作为工作导向，以此来促进政府服务能力的提升以及工作透明度的增加。要想建设成为服务型政府，政府自身要改变观念，强化服务理念，用人民的公仆理念取代以往的以我为尊的观念。建设服务文化，首先要以公众的满意度为核心，把解决全社会迫切需要解决的实际问题作为关注点，并改变当前的管制观念和文化氛围，利用自己的职能为公众提供更好的社会服务；其次，适当放弃部分权利，建设服务型政府要利用基层民主制度，广泛征求公众的意见，为公众提供符合其要求的文化服务和产品；除此以外，政府还要在一些领域内转变职能，建设有限型政府，争取提高效率，更好的提供公共服务。
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第六章 结论和展望
6.1 研究结论
开发区，不仅是我国改革开放的重要代表，而且是我国经济发展道路上的领头羊和排头兵。规划建设开发区一方面促进了我国改革开放进程的推进，深度优化了我国的产业结构，而且引领着我国在管理运行机制方面的改革和创新，极大的带动了部分区域的发展。因此，开发区的政治价值和经济价值不容忽视。本文基于以上的大背景，以 Y 新区为例，利用文献研究法、案例分析法和对比分析法等方法，从研究公共管理理论及其演进过程入手，对职能定位及机构设置理论进行分析，指出政府主导型开发区管委会当前运行的现状及问题，进而对国内外其他开发区的经验进行了总结，最后基于实际，提出我国政府主导型开发区管委会运行机制的优化路径，以期为开发区的发展找到可借鉴的路径和方法。具体来说，笔者以 Y 新区为例，通过研究发现，当前新区运行机制中存在的问题主要有：运行效率低下，工作人员工作怠慢、工作效率不高；管委会权威性不足，难以独立处理新区内的事务；新区内存在多头管理的现象，导致权责不明；新区服务对象满意度低；导致以上问题出现的原因有：新区管理理念滞后、相关法律缺失、新区管理体制不健全、新区配套机制不完善以及新区人才培养制度较落后。对此，应采取的应对措施有：树立服务型政府理念，创建服务文化，改变工作人员的工作态度，提升他们的工作效率；完善法规制度，一是建立健全开发区法律制度，二是构建完善的社会服务中介体系，三是创新改革管理的支撑体系；创新开发区行政管理方法，具体体现为加强开发区电子政务建设，健全新区一站式服务体系；创新对开发区管理工作的监督；提升开发区工作人员的素质，建立健全人才激励机制，留住高素质人才。通过以上措施的实施，在改变目前运行机制中存在问题的同时，将对未来我国开发区以及 Y 新区管理工作的完善提供新的思路与参考。
参考文献（略）