1 绪论
1.1 研究背景
自 1978 年改革开放政策实施以来，中国经济从过去的计划经济逐步向市场经济过渡，社会主义市场经济得到空前发展，中国进入了长达 40 年的经济发展快车道。随着经济社会高速发展，人民生活水平越来越高，非公有制经济也得到了空前的发展。然而一些企业、工商个体和自然人为了利益投机钻营，不诚信、不守信的问题越来越泛滥，毒大米、黑心棉、问题奶粉等等情况层出不穷，被法院判决拒不执行、坐飞机高铁扰乱秩序危害公共安全的例子屡见不鲜，这些都严重损害了社会的公平正义，违背了社会主义核心价值观，进而也影响了经济的平稳有序发展。我国的信用问题得到了党和国家的高度关注。在 2002 年召开的中国共产党第十六次全国代表大会报告中特别指出“要整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”[1]。2007 年，国务院办公厅印发意见指出，“建设社会信用体系，是完善我国社会主义市场经济体制的客观需要，是整顿和规范市场经济秩序的治本之策”[2]。2011 年召开的党的十七届六中全会上提出，“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”[3]。从党的十六大到十九大，每次的报告中都提到关于信用建设的重要论断和安排部署，充分说明中央层面下定决心推动社会信用体系建设，因而社会信用体系建设也已经从最初的设计和构想，逐步转变成为一项新的国家战略。
《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》出台后，各省（市、区）各地（州、市）也都纷纷出台了各自的规划纲要，有的地区甚至已经开始了信用网站和信用平台建设，但是这些网站和平台的功能很多都还停留在信用宣传、信用信息发布和查询上，信用信息共享的实际作用没有得到发挥。三年多的时间里，各地的社会信用体系建设大都还处于“上面大力推动、下面迟迟不动”的观望局面，国家的战略部署并没有如期得到有效推进。这一问题的根源在于，政府各部门掌握着各自领域的行政信息，由于没有相关法律法规的明确规定，部门间由于分工不同使信用信息不能流动和分享，导致政府部门掌握的信用信息资源得不到充分利用，政府部门无法获得完整的企业、个人或其他组织的信用信息，在行政管理中也就不能以信用信息作为参考，进行具体的监管和服务。
..................................
1.2 研究目的及意义
在全国上下全面开展社会信用体系建设的背景下，以国内外政府部门信息共享机制建立的经验为基础，以甘肃省酒泉市这一西部地区欠发达城市为研究对象，通过资料收集和调查研究，了解政府相关部门，如工商、税务、质检、财政、人力资源和社会保障、环保等部门，在日常行政管理中如何产生、积累和使用信用信息，分析在当前条件下信用信息在政府部门间不能共享互通的原因，提出政府部门间信用信息共享机制的可行性方案，对方案实行后产生的效果进行科学预判，最终提出该方案推广的前景。
..................................
1.2 研究目的及意义
在全国上下全面开展社会信用体系建设的背景下，以国内外政府部门信息共享机制建立的经验为基础，以甘肃省酒泉市这一西部地区欠发达城市为研究对象，通过资料收集和调查研究，了解政府相关部门，如工商、税务、质检、财政、人力资源和社会保障、环保等部门，在日常行政管理中如何产生、积累和使用信用信息，分析在当前条件下信用信息在政府部门间不能共享互通的原因，提出政府部门间信用信息共享机制的可行性方案，对方案实行后产生的效果进行科学预判，最终提出该方案推广的前景。
社会信用体系建设是中国现代化经济体系的一项重要的制度建设，社会公共信用信息共享，是社会信用体系建设的核心。通过打破政府部门间政务信用信息的壁垒，能够明显降低政府与社会之间的存在的信息不对称，提早防范社会信用风险，进一步转变政府职能和行政方式，有效提升政府部门行政效率，进而唤醒全社会的诚信意识，营造良好的信用市场环境。如何构建一套完善的政府部门信用信息共享制度，建立一个功能完备的信用信息共享平台，是酒泉市乃至大多数起步较晚地区在社会信用体系建设中需要认真思考和着重解决的问题。虽然我国东部、南部一些地区已经建立了信用信息共享平台，可以吸取一定的经验，但直接照搬并不符合西部地区实际。因此本文以地处西部欠发达地区的酒泉市为研究对象，通过对当前建立政府部门信用信息共享制度的基础条件、存在问题等方面进行分析，结合国内外相关先进经验，探索建立政府部门信用信息共享制度，对于大多数同等水平的地区，具有一定的可操作性和参考价值。
............................
2 核心概念界定和理论基础
2.1 核心概念界定
2.1.1 政府部门信用信息
政府部门信用信息即非银行信用信息，主要指政府相关部门如税务、工商、海关、质检、司法、安监、环保、财政、人社、建设、房管等部门，在履行行政管理事项中产生和积累的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决、行政补偿、行政奖励、行政监督检查等信息。广义的政府部门信用信息还包括公安、法院、组织部门、纪检部门等部门掌握和产生的与自然人或法人有关的黑名单信息。
2.1.2 信息共享
信息共享是信息和信息产品在不同层次、不同信息载体的信息系统之间的交流与共享，从而优化资源配置，使其更加合理高效地服务于社会，大大降低社会交易成本，不断积累社会财富[22]。信息共享的特点是在信息采集、管理和使用上有效避免重复浪费，能够显著提高信息资源利用率。信息共享的基础是做到标准化和规范化，并通过法律法规和相关制度予以保障。在信息安全和保密的前提下，信息技术的发展和传输技术的提高将有效提升信息共享的效率[23]。
2.1.3 政府部门信息共享
政府部门信息是指政府部门在履行职能过程中产生或使用的信息，包括政府部门为履行行政管理职责而采集、加工、处理的信息；政府部门在具体工作中产生的信息；由政府部门建设的信息数据库等。政府部门信息共享是指，以相关法律法规和政策制度为基础，在遵循互利平等原则下，建立政府部门间协调合作机制，充分利用多种信息化手段，将政府部门行政管理过程中产生政府信息按照统一标准录入信息平台，实现政府部门信息资源充分有效利用，深度挖掘信息潜在价值，最终实现政府部门行政效能和协作管理能力不断提升[24]。
............................
2.2 理论基础
2.2.1 合作治理理论
合作治理是指，在考虑多个价值因素的治理目的中，政府、企业、其他组织等治理主体遵循平等、自愿、主动的基本原则，以某一方为重点，实现社会公共事务治理的方式[26]。实现多元合作治理的前置条件是参与各方凝聚治理共识，在此前提下，不同治理主体才能对政治价值与治理理念保持足够的凝聚力与向心力，最终得以保证社会治理的有效性[27]。
通过合理优化参与治理与社会自治所形成的合作治理模式，同时具有二者的优点，规避了二者各自的缺点，是社会力量成长的必然结果。社会自治向合作治理的转型无疑是历史发展的必然趋势，真正的合作治理体系摒弃了管理型治理的模式，以社会自治型合作制组织为基础，打破了管理与被管理者、治理与被治理者之间的界限，使二者关系逐渐演化为和谐共处的状态，从而实现真正意义上的合作治理[28]。
2.2.2 信息资源优化配置理论
资源优化配置是对各类生产要素和技术成果进行的组合分配，其目的是为了尽可能降低宏观经济浪费和实现社会福利最大化。信息资源优化配置即对信息相关的要素，如技术、人员等资源作出安排。具体原则是：一是社会福利最优原则。信息资源在产生、传递和使用的整个过程中，往往涉及很多主体的利益，不同的配置方式会影响各个主体间的经济利益分配。二是以需求为导向原则。信息资源的合理配置，必须以对象的需求为导向，不同的目的会对配置方式产生影响。三是公平原则。信息资源在进行配置时必须要公平公正地对待每一个用户对象，不能有偏重和规避现象。四是市场和政府互补原则。能够使用市场进行配置的信息资源，就要尽量通过市场机制来进行配置；而对于那些通过市场手段难以配置的，必须需要政府手段来进行配置。在信用建设中，信用信息资源掌握在各个部门手中，如何对这些信息进行合理有效的配置，将决定信用建设的实际成果，因为信用信息从采集、发布、管理和使用各个环节都要权衡各方面利益体的需求和关系。信用信息资源优化配置对一个地区良好的信用秩序产生有利的促进作用[29]。
..............................
2 核心概念界定和理论基础
2.1 核心概念界定
2.1.1 政府部门信用信息
政府部门信用信息即非银行信用信息，主要指政府相关部门如税务、工商、海关、质检、司法、安监、环保、财政、人社、建设、房管等部门，在履行行政管理事项中产生和积累的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决、行政补偿、行政奖励、行政监督检查等信息。广义的政府部门信用信息还包括公安、法院、组织部门、纪检部门等部门掌握和产生的与自然人或法人有关的黑名单信息。
2.1.2 信息共享
信息共享是信息和信息产品在不同层次、不同信息载体的信息系统之间的交流与共享，从而优化资源配置，使其更加合理高效地服务于社会，大大降低社会交易成本，不断积累社会财富[22]。信息共享的特点是在信息采集、管理和使用上有效避免重复浪费，能够显著提高信息资源利用率。信息共享的基础是做到标准化和规范化，并通过法律法规和相关制度予以保障。在信息安全和保密的前提下，信息技术的发展和传输技术的提高将有效提升信息共享的效率[23]。
2.1.3 政府部门信息共享
政府部门信息是指政府部门在履行职能过程中产生或使用的信息，包括政府部门为履行行政管理职责而采集、加工、处理的信息；政府部门在具体工作中产生的信息；由政府部门建设的信息数据库等。政府部门信息共享是指，以相关法律法规和政策制度为基础，在遵循互利平等原则下，建立政府部门间协调合作机制，充分利用多种信息化手段，将政府部门行政管理过程中产生政府信息按照统一标准录入信息平台，实现政府部门信息资源充分有效利用，深度挖掘信息潜在价值，最终实现政府部门行政效能和协作管理能力不断提升[24]。
............................
2.2 理论基础
2.2.1 合作治理理论
合作治理是指，在考虑多个价值因素的治理目的中，政府、企业、其他组织等治理主体遵循平等、自愿、主动的基本原则，以某一方为重点，实现社会公共事务治理的方式[26]。实现多元合作治理的前置条件是参与各方凝聚治理共识，在此前提下，不同治理主体才能对政治价值与治理理念保持足够的凝聚力与向心力，最终得以保证社会治理的有效性[27]。
通过合理优化参与治理与社会自治所形成的合作治理模式，同时具有二者的优点，规避了二者各自的缺点，是社会力量成长的必然结果。社会自治向合作治理的转型无疑是历史发展的必然趋势，真正的合作治理体系摒弃了管理型治理的模式，以社会自治型合作制组织为基础，打破了管理与被管理者、治理与被治理者之间的界限，使二者关系逐渐演化为和谐共处的状态，从而实现真正意义上的合作治理[28]。
2.2.2 信息资源优化配置理论
资源优化配置是对各类生产要素和技术成果进行的组合分配，其目的是为了尽可能降低宏观经济浪费和实现社会福利最大化。信息资源优化配置即对信息相关的要素，如技术、人员等资源作出安排。具体原则是：一是社会福利最优原则。信息资源在产生、传递和使用的整个过程中，往往涉及很多主体的利益，不同的配置方式会影响各个主体间的经济利益分配。二是以需求为导向原则。信息资源的合理配置，必须以对象的需求为导向，不同的目的会对配置方式产生影响。三是公平原则。信息资源在进行配置时必须要公平公正地对待每一个用户对象，不能有偏重和规避现象。四是市场和政府互补原则。能够使用市场进行配置的信息资源，就要尽量通过市场机制来进行配置；而对于那些通过市场手段难以配置的，必须需要政府手段来进行配置。在信用建设中，信用信息资源掌握在各个部门手中，如何对这些信息进行合理有效的配置，将决定信用建设的实际成果，因为信用信息从采集、发布、管理和使用各个环节都要权衡各方面利益体的需求和关系。信用信息资源优化配置对一个地区良好的信用秩序产生有利的促进作用[29]。
..............................
3 酒泉市实现政府部门信用信息共享的基础条件 ............... 9
3.1 建立政府部门信用信息共享的基础 .............................. 9
3.1.1 成立了组织机构 .......................................... 9
3.1.2 配套完善相关制度 ....................................... 10
4 酒泉市政府部门信用信息共享存在的问题及原因分析 ........ 14
4.1 政府部门信用信息共享的问题 ................................. 14
4.1.1 信用信息使用程度不高 ................................... 14
4.1.2 信用信息归集的标准不统一 ............................... 15
5 国内外政府信用信息共享机制建立的经验总结 .............. 20
5.1 国外经验总结 ................................ 20
5.1.1 美国模式 ............................ 20
5.1.2 欧洲模式 .............................. 21
5 国内外政府信用信息共享机制建立的经验总结
5.1 国外经验总结
早在西方国家资本主义社会建立初期，社会信用体系建设就成为它们在社会治理层面的一项重要环节而备受重视。欧美、日本等发达国家和地区已有两百多年的探索实践经验，社会信用体系的建设和发展已基本成熟。深度借鉴这些国家的发展经验，并总结理论模型，将有利于我国在建设社会信用体系时少走弯路，使我国社会信用体系建设取得长足进步。目前世界上社会信用体系建设的模式可以概括为：一是以美国、加拿大及英国和北欧等国家为首的建立信用中介机构模式；二是以法国、德国、比利时、意大利等欧洲国家为首的建立政府和中央银行监管机构模式；三是以日本等亚洲发达地区为首的会员制模式[31]。
5.1.1 美国模式
美国是目前世界上信用交易最为频繁也是在世界上最早使用信用进行交易的国家之一，在以市场主导的前提下，根据市场需求，向信用中介机构购买信用服务，政府的职责是进行监督、管理和立法，并不插手信用服务。信用中介机构主要负责信息采集、信用评级，追讨欠款等等。因为这些信用机构的存在能够有效帮助美国政府、企业、个人规避因扩大信用交易额而带来的各种信用风险。在美国，不论个人还是者企业都必须依靠信用进行交易，如果某个企业或个人严重缺乏信用或者信用度极差，在社会上很难找到的立足空间，生存和发展将面临巨大的挑战，因此在这样的环境下就要求企业和个人必须严格诚实守信，久而久之遵守信用也成为了企业和个人必备的基本素质。美国政府在信用体系中的职责是监督、管理和立法，从而确保信用中介机构和企业、个人在当前的信用体系下各司其职良好运行，因此其监管角色并不能忽视。自上世纪中后期以来，美国政府不断制定和修改相关信用管理政策，在此基础上，紧随时代的发展又颁布了一系列的配套法律，再经过几十年不断修改和完善，目前已经建立了一套世界范围内领先的信用管理体系。
...............................
6 酒泉市信用信息共享机制的路径和制度保障
6.1 酒泉市政府部门信用信息共享机制的路径
6.1.1 总体思路和目标
总体思路：构建酒泉市政府部门信用信息共享机制，要从以下四个方面具体展开：一是基础数据搭建，二是信用数据归类，三是信用平台建设，四是信用数据应用。
建设目标：通过构建政府部门信用信息共享机制，实现政府部门信用信息实时无障碍全方位共享交换，从而形成制度机制完善、征信权威全面、平台运行规范、激励惩戒到位的信用体系建设格局，政府的公信力、企事业单位和其他组织的信用水平、社会公众的信用道德水平显著提升，在全社会形成诚信、自律、守信、互信的良好氛围。
实现政府部门信用信息共享并应用，建立全市法人、自然人和其他组织基本信息数据库是基础，只有建立了基本信息数据库，各部门产生的信用信息才有载体，各种信息才能精准聚焦，有的放矢。建立法人、自然人和其他组织基本信息数据库，必须要保证数据库的完整，缺少任何一项，都会使将来的信息监管产生漏洞，影响信息使用的效果。
目前，我国已全面推行统一社会信用代码赋码，替代了过去的组织机构代码。这项新的改革，大大降低了过去存在的错码和重码情况，使每个企业和组织都拥有唯一合法的代码，相当于每个企业和组织都拥有了一个属于自己的“身份证号”，企业和组织的一切行为，都将与统一社会信用代码挂钩。对于自然人来讲，身份证号一直都是公民个人的唯一代码，全国范围内的重码已降至百余人，几乎可以忽略不计，身份证号与公民身份信息的绑定，同样可以与公民的一切行为挂钩。
参考文献（略）