绪 论
（一）其它国家和地区城市管理的成功经验通过对发达国家和地区的研究，不难发现，它们都没有专设城管执法队伍，凡涉及对违法自然人执法的事项，一般都由警察执行，并赋予了强有力的执行后续保障措施。新加坡对违法自然人的处罚相当严厉。1966 年，新加坡通过一部以维护市容为目的著名的《破坏法》，重惩涂鸦及破坏公私财产的行为，对在政府公共建筑物上张贴广告、标语或喷漆，不但处以高额罚款，还对违法行为人施以 3-8 鞭的鞭刑，这种严厉的处罚，在世界各国法律中少见。新加坡《公共环境卫生法》对如何查处、拘捕、定罪违法行为人设立了专门的规定：
第一，对无证流动摆卖、处置废弃物、公共场所抛垃圾等违法自然人，警察、公共卫生官员或者行政长官书面授权的公共官员不需要授权可以行使逮捕权，并送交地方长官法庭，处不超过 1000 美元的罚金，对于再犯或者继发犯罪处不超过 4000 美元的罚金，或者不超过 3 个月的监禁，或者可以并罚。
第二，为了确认被逮捕人的身份，警察、公共卫生官员或者公共官员可以要求被逮捕人提供必要的身份证据。对不知道违法人员姓名和住址的；违法人员拒绝提供他的姓名和住址的；或者已经提供了姓名和住址，但有理由怀疑其准确性的，警察、公共卫生官员或者行政长官授权的公共官员可以逮捕他认为犯有或者有理由相信已经犯有本法或者相关条例规定的任何人员；并可以扣押被逮捕的人员，直至查清他的姓名和住址。
第三，收到通知的人，如果不能根据通知要求出庭，法庭将因此发出对该人的逮捕令；无故不出庭接受处罚的，可判处 2000 美元的罚金，或者 2 个月的监禁。
香港法律设定了对违法自然人的管束措施。例如，《公众卫生及市政条例》第 83 至 86 条，规定无牌贩卖的，第一次定罪罚款 5000 元，每日罚款 300 元及入狱 1 个月；第二次定罪的罚款 10000 元，每日罚款 300 元及入狱 6 个月。再比如，香港《公众洁净及防止妨扰规例》对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴和犬类便溺弄脏街道等违法行为规定了严厉的罚款，罚款额 5000 元至 25000 元不等，可处 6 个月监禁。香港法律还规定了当事人提供虚假资料所应承担的法律责任。譬如，警察在发出罚款通知书时，要求违例人提供姓名、联系电话、住址及身份证明文件，如违例人未能提供所需个人资料及出示身份证明而又没有合理解释，即属违法，可被罚款最高 5000 元。任何人士故意提供虚假或误导的资料，一经定罪，可被罚款 5000 元及入狱 6 个月。香港法律明确赋予了警察对于违法自然人的管束权。比如，香港《程序法》中规定，执法人员可以拘捕小贩及违反环境卫生的当事人，可以将其带至警察署进行审查和监控。
（二）我国城市管理行政执法过程中存在的问题
轻视城市管理行政执法过程里的程序法建设。行政执法与相关程序法之间的关系，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样，两者相互适应，缺一不可，有什么样性质的行政执法活动，必能有与其相适应的同样性质的程序法规。应该说，城市管理行政执法是相关程序法的前提，程序法则是城市管理行政执法的保证。由于城市管理涉及的范围较广，现有执法程序规定比较零乱，因此，长期以来一直缺乏严密统一的程序规定。另外，现有办理行政案件程序规定还不完善，有些规定不够严谨，缺乏可操作性，从而在一定程度上导致了立案不规范，违规调查取证、执行不当等现象的发生，直接影响了城管队员的办案质量，侵害了当事人的合法权益，损害了城管队伍文明执法的形象。
城市管理行政执法过程简单粗暴是各地普遍存在的问题。目前，城市管理行政执法过程中，城管部门更多地是注重执法效果，而忽视执法过程与技巧的使用。实际上，同样是一个违章行为，采用的手段不同，效果也迥异。同样是治理城市占道随意摆摊，手段是多样的。一种手段是直接将违章摊点捣毁，这种手段有简单粗暴执法之嫌，而且往往是欲速则不达，无证商贩常采取“游击战”的策略与城管队员周旋。另一手段是将违章摊点扣押，这种手段对初入市场的农民而言不够人性化，往往是路人怨声载道。还有一种手段是先进行政策攻心，进行宣传教育，然后劝导其进入指定地点经营，对于没有搬运工具的，可以义务帮其搬运至指定地点。这种手段体现了人性化执法，是大势所趋的，容易被大众接受，引发的冲突也较少。实际上，最后一种做法正符合“砍柴不误磨刀工”的道理。但是，由于缺乏相应城市管理行政执法的程序法规，前两种做法在实践中屡屡出现，严重地影响了政府在群众中的威信。
忽视城市管理行政执法队伍的日常建设。团队建设与作风建设是一对孪生兄弟，两者相辅相成，只要有团队、就存在作风建设，团队建设非常重要、作风建设也不可丢。因为忽视作风建设，全国城管部门被新闻媒体曝光的粗暴执法问题已有多次，引发的后果也是严重的，如湖北“天门事件”、重庆“渝中事件”等等。优良的作风可以使整个团队战斗力增强，不良的作风对团队建设是十分有害的。在执法实践中，许多城管部门往往忽视队伍的作风建设，引发了各种问题。诸如酒后执法、酒后驾车、粗暴执法、集体赌博等。由于这些问题的不同程度存在，而造成的后果十分严重，教训是深刻的。所以，加强城管队伍作风建设已是迫在眉睫，并且作风建设和城市管理一样，需要注重建立长效机制，不能紧一阵松一阵、“三天打鱼、两天晒网”。只有长期坚持不懈地抓好作风建设，城管队伍的整体形象才会有所好转，城管队伍的战斗力才能有所增强。
一、构建我国城市管理综合行政执法的法律体系
（一）城市管理综合行政执法的法律依据尚不健全
我国城市管理综合行政执法尚无权各国或地方的统一法律法规。据统计，涉及城市管理综合行政执法的中央一级立法的依据包括：6 部单行法律、6 部行政法规、4 部部委规章。例如，国务院先后下发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发〔1996〕13 号)、《关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23 号)、《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63 号)、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17 号)等。其中，最直接的法律依据仅有《中华人民共和国行政处罚法》第 16 条的规定。即国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定只是一个关于相对集中行政处罚权的授权性的程序性规定，远不足以给城管综合执法提供足够的依据。尚没有一部全国性的《城市管理法》或者行政法规，而且各地方也没有自己的相关地方性法规。城市管理综合行政执法实体法的依据付之阙如，造成了缺乏统一权威的法律法规作为依据，导致城管执法工作在实践中备受质疑，而且执法缺乏统一性和规范性，执法过程中的法律适用经常发生冲突。
二、构建我国城市管理综合行政执法的职责划分体系…………13
（一）确立城市管理综合行政执法的主体资格…………………13
（二）确定城市管理综合行政执法的法定职责…………………15
（三）设立城市管理综合行政执法的专业警察队伍……………17
三、强化我国城市管理综合行政执法服务系统建设……………20
（一）摒弃权力本位意识、树立服务理念……………20
（二）行政相对人的特点出发，有针对性地实施执法活动…………………20
（三）努力提高职业道德水平、树立良好执法形象…………………21
结 论…………………23
结 论
我国的城市管理综合行政执法部门是维护社会公共秩序的国家机关，是适应社会发展需要的行政罚体系的重要组成部分，它不同于以往的刑罚体系和治安处罚体系。城市管理综合行政执法的执法对象（行政相对人）是既不构成犯罪，也没有违反治安管理秩序的轻微违法人员或组织。而诸如工地噪音、路边摊贩、叫卖假证照、乱贴小广告、沿街叫卖盗版光碟书籍等，又严重危害了城市秩序，影响了城市的声誉，破坏了城市化进程向和谐有序方向发展。因此，城市管理综合行政执法的对象就是没有违反治安管理秩序却又影响公共秩序的轻微的行政违法行为。
加强我国城市管理综合行政执法系统建设，就要建立和完善相关法律法规的建设。目前，我国尚无全国统一的城市管理综合行政执法法律法规，只能借助于《行政处罚法》第 16 条的基本精神来解读并确定城市管理综合行政执法的合法性，结果造成了各地自成体系、法制不统一。因此，加快城市管理综合行政执法的立法进程，明确城市管理综合行政执法的合法性以及城市管理综合行政执法部门的法定权限范围，是进一步完善城市管理综合行政执法的首要环节。
加强我国城市管理综合行政执法系统建设，还要进一步完善城市管理综合行政执法部门职责划定工作。当前，最主要的是确立城市管理综合行政执法的主体资格，使城市管理综合行政执法部门成为独立的行政部门，废除原先的挂靠、隶属关系。在此基础上，确定城市管理综合行政执法的法定职责。由于城市管理综合行政执法具有侵益的性质，在行政执法过程里经常需要使用强制权和调查权，因此，结合国外的成熟经验和国内部分地区的做法，建议设立城市管理综合行政执法的专业警察队伍。从而解决城市管理综合行政执法过程里的诸多难点问题。
加强我国城市管理综合行政执法系统建设，也要不断推进城市管理综合行政队伍的建设。在转变城市管理理念的基础上，不断强化服务意识，自觉摒弃“开口就是处罚”的简单执法方式，主动做到“为民、亲民、爱民、利民、便民”。同时，根据各城市的实际，不断探索城市管理综合行政执法的新方式，有针对性地开展工作，在行政执法过程里促进和谐社会建设。
参 考 文 献：
[图书文献]
1. 王续琨等著：《中国城市行政系统建设与改革》，大连理工大学出版社 1998 年12 月版。
2. 林烈发、张承奎主编：《新编行政管理学》，暨南大学出版社 1999 年 12 月版。
3. 蔡小慎主编：《公共行政管理学》，大连理工大学出版社 2002 年 12 月版。
[期刊文献]
1. 丁伟、覃旭：《城管执法体制改革之变》，《中国建设信息》2003 年第 10 期。
2. 周奋进：《为城市管理立法，破解城市管理执法难》，《云南行政学院学报》2008年第 12 期。
3. 陈应珍：《试论行政执法方式的创新及其保障》，《江南大学学报》（人文社会科学版）2008 年第 12 期。
4. 姚来燕：《行政执法与公民权利保障》，《云南行政学院学报》2008 年第 7 期。
5. 宋华琳：《基层行政执法裁量权研究》，《清华法学》2009 年 5 期。
6. 青锋：《关于深化行政执法体制改革的几点思考》，《行政法学研究》2006 年第 11 期。
7. 杨建顺：《论构建和谐社会中城管执法的作用》，《法学家》2006 年第 4 期。