第一章 导论
1.1 选题背景及意义
1.1.1 海南行政建制的历史沿革
海南虽然地处南天、孤悬海外，但它的地位从来不曾被忽视。历史上的海南，在行政建制上曾经历了许多变迁。
在古代，历代封建王朝曾在海南设置“崖”“琼”等郡、州、府、道行政建制。民国时期，海南的行政机构和名称又几经更迭，其间曾成立海南特区行政长官公署和建省筹备委员会。解放战争时期，中共琼崖组织建立的政权组织，曾把海南划为几个区管辖。1948 年 2 月，琼崖民主政府成立了东区、西区、南区、北区 4 个专员公署，为琼崖民主政府派出机关，分别辖若干个县政府，每个公署设专员、副专员。
1950 年 5 月海南解放后，这种在岛内分区设派驻机关的体制没有被沿用。当时成立的海南军政委员会，是解放初期实施军事管制，建立革命新秩序的最高地方政权机关。7 月，海南军政委员会撤销了各专员公署。
1951 年，海南行政公署正式设立，为广东省人民政府派出机关，逐步取代了海南军政委员会的行政职权。为完成各个时期的工作任务，海南行政公署根据当时的形式和发展国民经济的需要，对各级政权机关进行了调整，经过几次的撤并、恢复、改称、增设，至“文化大革命”前，属行署管辖的有海口市和文昌、琼山、琼海、万宁、定安、屯昌、澄迈、临高、儋县等县人民委员会和西南中沙群岛办事处。而当时的海南黎族苗族自治州管辖陵水、崖县、乐东、东方、白沙、昌江、琼中、保亭等县人民委员会。
海南黎族苗族自治州这一政权组织，是为加强民族地区工作而产生的。1948年 6 月，五指山中心地区获得解放。1949 年 3 月 10 日，琼崖区党委、琼崖临时政府成立了琼崖少数民族自治区行政委员会。1952 年 7 月，中央批准成立海南黎族苗族自治区人民政府。1955 年改称自治州。
1984 年，为了加速海南的开发建设，考虑到海南的开发建设需要加强统一领导，海南行政公署作为省的派出机构已经不适应形势发展的需要，国务院决定成立海南行政区人民政府。成立海南行政区这一级地方国家机关，宪法中没有规定，国务院建议作为一个特殊问题，提请全国人大决定。1984 年 5 月 31 日，六届全国人大二次会议审议通过国务院《关于成立海南行政区人民政府》议案。同年 10 月 1 日，海南行政区人民政府正式成立，管辖海口市、琼山、琼海、文昌、万宁、定安、屯昌、澄迈、临高、儋县和海南黎族苗族自治州及其所属的崖县、东方、乐东、琼中、保亭、陵水、白沙、昌江以及西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。在海南设立一级地方国家行政机关，以及 1986 年中央决定海南实行计划单列，为海南建省办经济特区之初建立省直管市县体制打下了良好的基础。
1.1.2 海南建省初期的“小政府、大社会”体制
海南建省前的行政管理体制非常特殊，存在着“一岛四方”：行政区、自治州、农垦系统以及中央部属和广东省省属企事业单位，全岛缺乏统一领导和统一规划、建设。当时，海南行政区人民政府虽然为副省级的一级政府，但是地区级的海南黎族苗族自治州，也有相对独立的管理体制和一套同海南行政区重叠的党政机构，管辖着 8 个市县。同时，拥有“百万大军”、92 个国营农场，人口占全岛六分之一、工农业总产值占全岛 28%的农垦系统，是中央部属企业，受当时的农牧渔业部和广东农垦总局领导。此外，海南还有不少中央部属、广东省省属的企事业单位，如三个林业局为林业部下属，港口由交通部管，它们也自成体系。海南行政区长期处于多头管理、各自为政的状态，自然诸多弊端。这种管理体制，不适应建省办经济特区的要求。
理顺行政管理体制，涉及各方利益关系调整，关系到大批干部的重新安排，难度很大。中央审时度势，果断作出决策。1987 年 9 月 26 日，中共中央、国务院发出《关于建立海南省及其筹建工作的通知》。通知明确要求，建立省直接领导市县的地方行政体制。通知说，海南黎族苗族自治州，作为省县之间的中间层，应予撤销，同时在少数民族聚居的地方成立民族自治县或民族乡。“这样做，适应建设经济特区的需要，也理顺了关系，减少了层次，有助于提高办事效率，节省行政开支，有利于统一规划，加快开发建设，同时也不影响落实国家对少数民族的各项优惠政策。”通知还要求，“海南建省后，各级机构的设置和人员编制的确定，要符合经济体制和政治体制改革的要求。要坚持党政分开、政企分开。机构要小，要多搞经济实体。机构的设置，要突破其他省、自治区现在的机构模式，也要比现在经济特区的机构更精干、有效一些，使海南省成为全国省一级机构全面改革的试点单位。”通知明确，为有利于海南的统一开发建设，中央和广东省在海南的企业、事业单位，原则上应下放给海南省。
第二章 理论综述和研究现状
海南建省伊始就实施的省直管市县等各项行政管理体制改革，符合一定的行政管理学原理，得到了重要的理论支撑。今后，为了进一步完善海南省直管市县体制，既需要认真总结海南 22 年来的实践，提高改革的针对性和有效性，又需要深入分析国内外关于行政管理体制改革的研究成果，为海南的改革提供重要的理论支撑。
2.1 行政组织理论
2.1.1 行政组织的定义
行政组织有广义的行政组织和狭义的行政组织，广义的行政组织是指一切具有计划、组织、指挥、协调、监督和控制管理功能的机构。它既包括政府行政机关也包括立法、司法机关中管理行政事物的机构，同时还包括企业、事业以及社会团体中管理行政事物的机构。狭义的行政组织仅指国家机构中的政府系统。现代社会各个国家尽管国家机构的形式多种多样，但一般都在立法、司法部门之外建立一个具有行政权的庞大的行政执行系统，表现为各级政府。
第 3 章 海南省直管市县体制改革的方向................................58
3.1 海南现有行政管理体制的优点和不足 ...........................58
3.2 完善海南省管市县体制的思路 .................................60
3.3 调整行政区划................................................61
3.4 正确下放权力................................................69
3.5 进一步理顺条块管理关系......................................78
3.6 克服行政区经济导致的弊端....................................79
第 4 章 进一步推进海南行政体制机制创新..............................92
4.1 用建立大部门体制的思路整合政府机构..........................92
4.2 探索在行政机关引入雇员制....................................96
4.3 提高行政效能................................................97
4.4 建设公共服务型政府..........................................99
4.5 进一步推进乡镇改革..........................................99
第 5 章 结束语.....................................................101
5.1 创新点.....................................................101
5.2 进一步研究方向.............................................101
第五章 结束语
5.1 创新点
1、对海南行政管理体制改革的基本情况进行了客观、全面的分析和评价，特别是对海南建省初期实行的“小政府、大社会”体制以及建省以来一直实行的省直管市县体制的成效、意义、问题等进行了科学分析和评价。
2、综述了国内外有关行政管理体制改革的理论，为海南的行政管理体制改革进行了理论诠释，也为海南今后的改革提供了理论支撑。
3、从行政区划调整、合理配置省与市县之间权力、理顺条块关系、区域经济协调发展等多方面综合考虑，对海南省直管市县体制改革提出了建议。
4、在指出海南省直管市县体制改革方向的基础上，合理吸收大部门制、雇员制、政府效能、公共服务型政府等行政管理理念，对进一步推进海南行政体制机制创新提出了建议。
5.2 进一步研究方向
1、国务委员兼国务院秘书长马凯最近曾指出[87]：行政管理体制改革既是经济体制改革的重要内容，又是政治体制改革的重要内容，是深化改革的重要环节；今后十年，我国将进入一个新的历史时期，加快经济发展方式的转变，加快构建和谐社会和法制社会的步伐，实现全面建设小康社会的宏伟目标，都需要着力改革制约科学发展、和谐发展的体制性机制性障碍，改革将进入经济体制改革、事业单位改革和政治体制改革相互促进、全面推进的新的攻坚阶段。如何发挥海南行政管理体制改革在经济体制改革、政治体制改革中的作用，如何统筹协调海南的行政管理体制改革与其他各项改革特别是与经济体制改革、政治体制改革的关系，如何实现海南行政管理体制改革与其他改革的良性互动，都需要作进一步研究。
2、海南建省初期实施“小政府、大社会”管理体制后，面临着很大压力，出现了很多问题，压力之一就是机构设置与国家部委不对口。这说明，任何地区的行政管理体制改革都不能孤军深入，都要考虑实际环境。如何把握海南行政管理体制改革的深度和广度，既保持改革的适度超前性，又与全国的改革进度相匹配、相呼应，这需要在考虑各方面因素的基础上，作进一步深入研究。
参考文献：
[1] 汝信主编.“小政府、大社会”的理论与实践:海南政治体制与社会体制改革研究[M].北京:社会科学文献出版社,1998.
[2] 周文彰.海南“小政府、大社会”体制的实践与意义[J].中国党政干部论坛,2008,(7):24-28.
[3] 王和平.行政管理体制改革的海南特区经验[J].新东方,2009,(1):11-14.
[4] 漆国生,王琳.行政管理学[M].北京:北京理工大学出版社,2009.
[5] 李丽琴.毛泽东行政管理思想研究[J].辽宁行政学院学报,2006,8(11):61,66.
[6] 毛泽东选集:第一卷[M].北京:人民出版社,1991.
[7] 王家龙.国外政府行政改革理论与实践对我国公共部门的借鉴意义[J].江西社会科学,2005,(1):110-115.
[8] 吴群芳.公共选择理论与“公共服务市场化”—西方行政改革的理论背景[J].北京科技大学学报(社会科学版),2002,18(1):60-64.
[9] [美]丹尼斯?缪勒?公共选择理论[M].北京:中国社会科学出版社,1999.
[10] 沈惠平.公共选择理论对我国行政改革的借鉴意义[J].广东行政学院学报,2002,14(3):9-11.