第1章绪论
1.1选题背景与意义
在2002年时任联合国秘书长的安南就指出:“从现在到2050年，全球老年人口的数量将从6亿左右增加到20亿，但也许更重要的是，老年人数量的增加将在发展中国家更为明显，在接下来的50年里，发展中国家的老年人口数量将会增加至少4倍。”中国作为世界上最大的发展中国家，面临的人口老龄化问题更为突出。2007年60岁以上老年人口已达到1.534亿，占总人口的11.6%;一般认为，如果人口中65岁及以上老年人口比重超7%，或60岁及以上老年人口比重超10%，那么该人口类型属于老年型。可见我国已进入老龄化阶段。
据日前国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》，未来20年，中国人口老龄化日益加重，到2030年全国老年人口规模将会翻一番，老龄事业发展任重道远;老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随与经济社会转型期的矛盾相交织，社会养老保障和养老服务的需求将急剧增加。据第五次全国人口普查的数据，从绝对规模看，全国农村65岁以上老年人口超过5930万，约占全国老年人口总数的70%，从城乡人口老化结构看，2000年全国总人口中60岁以上的占10.46%，65岁以上的有7.1%，其中城市人口分别是10.05%和6.38%，农村人口分别是10.92%和7.5%。另据新华网近日的报道:近年来，由于我国大量青壮劳动力从农村流入城市，在降低城市老年人口比重的同时却提高了农村实际老龄化程度，据统计，我国目前农村留守老人达4000万，占农村老年人口的37%，其中65岁以上留守老人达2000万，这形成了目前的老龄化城乡倒置的严峻格局，也成为传统家庭保障功能弱化的无奈因素，而我国农村老年社会服务严重短缺。所以现在农村老年人的生存状况令人堪忧，农村养老问题应当被重视。
党的十六大报告指出:“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。多渠道筹集和积累社会保障基金。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”2011年“中央一号文件”连续第八年关注“三农”，说明近年来中央政府对农民民生的重点关注。而建设农村养老保障体系关乎农民的切身利益，关乎农业的持续发展，关乎农村的一长治久安，是我国经济转型期政府工作的重中之重。2009年国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，全国各地陆续开始推广农村养老保险，这是建立农村养老保障体系的重要步骤。
但是，农村养老保险制度对农村养老来说是经济上统筹规划的支持，离真正“老有所养”的目标甚远。养老包括经济支持、生活照顾、精神安慰多方面，所以农村养老需要更多形式多样的保障服务。由于各地经济、文化等实际情况不同，所采用的模式也应是不尽相同的，这就需要地方政府在中央政策的指导下进行有效作为。
地方政府中的乡镇一级是我国行政管理体制中唯一、直接面对广大农村的，是“国家政权之尾、农村社会之首”，乡镇政府在执行国家政策、稳定农村社会、提供农村公共服务等方面的作用是不容小觑的、更是不可替代的。同样，在农村养老保障体系的建设中，乡镇政府是最能发挥直接供给和实际指导的责任主体。党的十六届六中全会提出了建设“服务型政府”的目标，对乡镇一级政府来说要建设服务型乡镇政府，这对乡镇政府在农村养老保障中作用的发挥提出更高的要求。可目前乡镇政府在农村养老保障中并没有履行应有的职责，有诸多需要改进之处。而十七大报告指出:“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。”乡镇改革离不开其行政管理体制改革，尤其是建设以提供农村养老保障等公共服务为主要内容的服务型政府，更要改革现行的乡镇行政管理体制。
本文着眼于农村养老，关注于乡镇政府在农村养老中的作用，在实地调查的基础之上进一步分析了乡镇行政管理体制对乡镇政府作用的束缚，并提出改善乡镇行政管理体制的建议，以期可以为促进乡镇政府在建设我国农村养老保障体系中发挥积极实际的功能、为优化乡镇政府的行政管理体制、实现服务型乡镇政府的目标做出理论贡献。
1.2文献综述及基本概念
1.2.1关于农村养老保障的研究
国内外养老保障理论很多，尤其自20世纪50年代来，出现了较多关于这方面的经典文献。国内对于农村养老保障的学术研究始于20一世纪80年代，经过30多年的探索，尤其是近几年随着中央对“三农”的关注，这方面的研究成果也是颇多的。
(l)农村养老保障的含义
本文从“养老”的内容出发将“养老保障”解释为:通过各利，方式方法使老年人在经济支持、生活照顾和精神慰藉方面得到保障。党的十七大指出:“要以提供给老年人基本的养老、医疗和生活保障为重点，以提供给老年人慈善事业、商业保险为补充，为推进广覆盖、保基本、多层次、可持续的养老事业提供坚实的经济支撑，这是养老的前提和基础。”本文所指“养老保障”包括党的十七大提到的“养老的前提和基础”和“养老的载体和核心”—“养老服务”。具体涉及到“养老保障方式”、“养老保障模式”、“养老保障制度”与“养老保障体系”等概念。
第2章乡镇政府在农村养老保障中的职能定位
2.1乡镇政府在农村养老保障中的历史作用
2.1.1我国乡镇政府职能的演变历程
(1)全能型乡镇政府(新中国成立一改革开放之前)
①新中国成立至人民公社化前的乡镇建制
1950年12月政务院颁布的《乡(行政村)人民政府组织通则》是新中国成立后颁布的第一个乡镇政权建设的法律文献。1954年9月，全国人大通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，在全国对乡镇政权的机构组织、职权、隶属关系做出重大调整。自此，我国的地方行政层次为省、县、乡三级制或省、州、县、乡四级制。
第3章南通两镇政府在农村养老保障中的现实状况....................................................23
3.1南通二甲镇和货隆镇的老龄概况....................................................23
3.2两镇政府在农村养老保障中的积极作为....................................................25
3.2.1二甲镇政府在农村养老保障中的积极作为....................................................25
3.2.2货隆镇政府在农村养老保障中的积极作为....................................................26
3.3两镇政府在农村养老保障中存在的问题....................................................27
第4章两镇政府在农村养老保障中存在问题的原因分析....................................................32
4.1乡镇财政管理体制不完善....................................................32
4.1.1乡镇“钱少事多”的“财政困境”....................................................33
4.1.2乡镇财政支出结构失调·....................................................33
4.2“条块分割”管理方式不科学....................................................34
4.3“压力型”考核机制不合理....................................................35
4.4乡镇政府职能转变不到位....................................................37
第5章改革乡镇行政管理体制:优化农村养老保障服务的现实路径...............................41
5.1改善乡镇财政管理体制....................................................41
5.2搞好乡镇机构改革....................................................42
5.3完善乡镇监督考核机制....................................................44
5.3.1健全乡镇行政问责制....................................................44
5.3.2创新乡镇考核机制....................................................46
5.4处理好与其他社会组织的关系....................................................46
结语
虽然农村养老问题已经得到政府和社会的普遍关注，但是如何在实际中真正做好农村养老保障工作仍是一个难题。本文以第一线的南通二甲镇和货隆镇政府在农村养老保障中的表现为例，分析了两镇行政管理体制的弊端对乡镇政府在农村养老保障中应有职能发挥的阻碍。其实我国很多乡镇都有与南通两镇类似的问题，文中亦有鲜明事例，同时在相同的政治、社会背景特别是处于整体行政管理体制之中，我国乡镇行政管理体制弊端也存在共性。本文说明的不只是南通两镇的问题，折射的是我国现行乡镇行政管理体制的普遍问题。
从根本上看，农村养老保障制度的建设不只是乡镇一级政府的责任，乡镇政府独自也承担不了这样的重担，但是乡镇政府处于我国行政体制末端、与农村直接接触，可以很好地直接提供或者指导农村社区、非政府组织等其他社会组织提供养老服务;从根本上看，乡镇行政管理体制的弊端不只是其乡镇一级的问题，是我国整个行政管理体制的问题在乡镇层面的体现，但是乡镇作为我国政府体系的末端，可以利用“船小好调头”的优势，率先实现我国行政管理体制改革的突破，领先实现服务型政府建设的目标，为我国农村社会的发展、为我国整个社会的进步做出卓越贡献。
参考文献:
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二、中文期刊:
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