本文是一篇行政管理毕业论文，本文提出立足优质均衡，增强可操作性；聚焦人本取向，关注目标群体；厘清工具特性，优化工具组合等政策优化建议。
第一章 基本理论阐述
一、相关概念界定
（一）县管校聘
教育部、财政部和人力资源和社会保障部于2014年在《关于推进县（区）域内义务教育学校教师交流轮岗的意见》中首次提出“县管校聘”一词，该政策规定县级教育行政部门会同有关部门制定本县（区）域内教师岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法、培养培训计划、业绩考核和工资待遇方案，规范人事档案管理和退休管理服务，学校依法与教师签订聘用合同，负责教师的使用和日常管理，教师交流轮岗经历纳入其人事档案管理[34]。具体来看：
第一，“县管校聘”具有“县管+校聘”的特征。即可以分为两个部分：“县管”指的是由各县（区）级教育行政部门牵头，会同编办、人社和财政等部门根据本地区学校、教师和学生的数量制定教师岗位结构、招聘、薪酬、培训、考核等方面的管理办法。“校聘”指的是教师依法与学校签订聘用合同，由学校安排教师教学工作和日常管理。
第二，“县管校聘”采用“柔性+刚性”的手段推动教师流动。从“县管校聘”具体的政策内容来看，不仅采用了“柔性”的政策工具，比如给予教师群体补贴、职称倾斜、培训等，而且采用了“刚性”的政策工具，比如强制教师参加流动，辞退竞聘不合格的教师等。
第三，“县管校聘”的目的是通过师资交流，尤其是推动优质师资到农村地区、薄弱学校进行交流，达到城乡义务教育均衡发展，在新的时代背景下，强调从“基本均衡”向“优质均衡”转变。
二、政策工具理论
政策工具理论包括政策工具内涵、类型、选择等内容。政策工具内涵在前文已经有所介绍。政策工具类型或者说政策工具分类，主要内容包括不同学者依据不同标准提出的不同分类。政策工具选择主要研究的是寻找影响政策工具选择的因素。一定程度上，对政策工具的选择的研究是以对政策工具的内涵与分类的研究为前提，政策工具的选用是政策工具研究的最终落脚点。
（一）政策工具的类型
关于政策工具的类型，不同学者对政策工具分类标准不同，由此带来不同的政策工具类型，政策工具的分类并无优劣之分。有的学者依据不同的领域划分，如政治、经济、法律等领域，有的学者依据政府介入的程度划分，有的学者依据工具的强制性程度进行划分。由于政策工具分类方法之多，因此本文按时间顺序着重介绍当前仍具有广泛影响力的几种分类。
1981年，罗斯威尔和赛格菲尔德按照政策工具对技术层面产生影响不同将政策工具分为供给型、环境型和需求型[40]，这一分类在国内政策工具研究中得到了较为广泛的关注。1986年，胡德根据政府做决策时基于的节点、权威、财政和组织四种资源以及政策目标[41]124-125，将政策划分为八种类型，包括建议、法律、补助和贷款、提供服务、调查、登记、咨询、统计[41]9。1987年，麦克唐纳和埃尔莫尔将政策工具看成是实现政策目标的手段，把政策工具分为命令、激励、能力建设、系统变革和劝告五种[42]。1990年，施耐德和英格拉姆也是将政策工具看成是达成政策目标的手段，把政策工具分为五类：权威、激励、能力建设、象征和劝告、学习五种[43]。2003年，豪利特和拉米什把政策工具分为自愿性工具、混合型工具和强制性工具，其分类的根据是政府提供公共物品与服务的介入程度[44]。
第二章 泉州市“县管校聘”政策的基本情况
一、泉州市“县管校聘”政策出台背景
2014年教育部等部委联合印发的《关于推进县（区）域内义务教育学校教师交流轮岗的意见》首次提出了“县管校聘”一词，对教师轮岗提出了更明确的要求，对轮岗时间有了明确的限制，此后国家又相继出台了关于“县管校聘”的系列政策。福建省义务教育均衡发展取得明显成效，但省内一些地方义务教育“城镇挤”“乡村空”的矛盾日益突出，师资配置不均衡、条件保障不够到位等短板问题仍旧存在，为贯彻落实国家的政策要求，解决当前存在的问题，满足人民群众对优质教育资源的渴求，福建省也出台了相关政策。
政策是政策工具、政策目标等因素文本形式的呈现，是政策实践的依据。从某种程度上说，“好政策”能实现事半功倍的效果。因此，对于能否实现城乡义务教育优质均衡发展，能否促进政策合法、合规落实来说，出台“县管校聘”相关政策有着重要的作用。并且，从当前泉州市的实际来看，经过多年努力，泉州市义务教育教师队伍建设整体素质取得了提升，2016年以来全市有13971名义务教育教师参与县域内校际交流。调剂3774个编制用于保障教师用编，深化教师支教交流，选派53名教师赴乡下支教，接受13名乡村教师到市直学校跟岗。但城乡之间、校际之间义务教育师资水平总体上仍存在明显差距：首先，泉州市一些农村地区仍存在薄弱校，农村受托管理薄弱中小学还有57所。其次，“择校热”现象仍旧存在，导致部分农村地区生源不足。如H县负责人提到的“QY小学一年级18个，二年级18个，三年级14个，四年级12个，五年级14个，六年级仅有9个，整个学校不足90人”。大多数家庭都会将孩子送到县城上学，学生不断向城区学校流动，生源的流动进一步加大了农村学校与城区学校、城镇学校之间办学质量上的差距。最后，一些农村地区的教师仅获得乡村补贴，在培训、评优评先和评职称方面没有向农村倾斜。正如访谈中Y教师谈到的“不用培训，直接干活就行了。”“评优评先和评职称县城名额肯定比较多，因为他们都是县直属的。”而出台“县管校聘”政策正是加强农村学校、薄弱学校教师补充配备，破解择校难题，促进教育公平，推进义务教育优质均衡发展的重要举措。
二、泉州市“县管校聘”政策体系构成
国家层面发挥的是统筹引领的作用，而省级尤其是地市级的政策才是确保政策能否落实的关键。泉州市在巩固义务教育发展“基本均衡”成果的基础上持续推进“优质均衡”，确立全市在2035年之前，各县（市、区）义务教育优质均衡发展全部通过国家验收的规划目标，并且出台了系列政策。由于篇幅有限，在正文中仅列出对“县管校聘”政策落实有关键推动作用的文件。
2014年泉州市教育局出台《关于加快推进我市县域内义务教育学校教师校际交流工作的通知》，实行教师“县管校用”。2016年，泉州市人民政府办公室关于印发《泉州市“十三五”教育事业发展专项规划》，完善教师“县管校聘”体制，推进教师校际交流常态化。2017年，泉州市教育局、中共泉州市委机构编制委员会办公室、泉州市人力资源和社会保障局关于印发《关于推进泉州市中小学教师岗位聘任管理工作的意见（试行）》的通知，完善“县管校聘”的教师管理体制，理顺教育行政部门对教师队伍建设的职责权限。2018年，泉州市教育局、中共泉州市委机构编制委员会办公室、泉州市人力资源和社会保障局印发关于《深入推进中小学教师“县管校聘”管理体制改革的实施意见》，着眼县域实际，整体推进教师“县管校聘”综合改革。2019年，中共泉州市委教育工作委员会、泉州市教育局印发《2019年泉州市教育工作要点》，继续深化试点县中小学教师"县管校聘"管理体制改革，推动条件成熟的县（市、区）纳入改革试点。2020年，中共泉州市委教育工作委员会、泉州市教育局印发《2020年泉州市教育工作攻坚季行动方案》，攻坚重点之一为推进教师“县管校聘”改革，健全乡村教师补充机制，加强乡村教师队伍培养，落实乡村教师待遇。
第三章 政策工具视角下泉州市“县管校聘”政策文本分析.................28
一、泉州市“县管校聘”政策文本分析框架构建............................28
（一）X维度—政策工具维度.................................29
（二）Y维度—执行要素维度...............................29
第四章 政策工具视角下泉州市“县管校聘”政策存在的问题及成因..........................41
一、泉州市“县管校聘”政策存在的问题................................41
（一）X维度：政策工具整体结构失衡..................................41
（二）Y维度：政策效用衡量标准不合理...................................45
第五章 政策工具视角下泉州市“县管校聘”政策优化建议............................56
一、立足优质均衡，增强可操作性..................................56
（一）明确政策目标.........................................56
（二）加强考核监督............................................57
第五章 政策工具视角下泉州市“县管校聘”政策优化建议
一、立足优质均衡，增强可操作性
（一）明确政策目标
进入“十四五”，能否“上好学”成为泉州市义务教育主要矛盾，城乡义务教育实现“优质+均衡”成为泉州市“县管校聘”政策所要达到的目标。从上文分析可知，政策尚未能清晰界定优质均衡的内涵与外延，也未能构建较为科学的政策效用衡量指标。若在政策制定中对县域义务教育优质均衡发展目标进行分解细化，在质和量上设计专项评价指标，则可从纵向多层次，横向多维度衡量促进长期政策目标实现，由此给工具的优化调整带来一定空间。
具体来看，国家层面出台了《深化新时代教育评价改革总体方案》，福建省教育厅会同省直有关部门也联合印发了《福建省义务教育质量评价实施方案》，该方案明确规定了总体要求、评价对象、评价内容、评价方式、评价实施、结果运用、组织保障7个部分，可操作性强，便于各地级市在评估当地优质均衡发展水平时能够有章可循。但该方案面向的是全省，各地级市需结合自身实际制定具体方案，从当前来看，还未能落实。泉州市有出台《泉州市县域义务教育优质均衡创建工作规划》，泉州市下辖的石狮市也有出台了《石狮市义务教育优质均衡发展督导评估规划（2022—2027年）》，明确义务教育优质均衡发展督导评估规划的指导思想、工作目标、规划步骤、工作措施和保障措施。可见当前泉州市、县（区）已注意到要对优质均衡发展开展评估，但这些文件属于规划类而非实施细则类，政策内容侧重宏观指导，也未能构建一套科学的指标用于实践操作。
结语
“县管校聘”政策作为实现城乡义务教育均衡发展的重要举措，通过推动县域内教师群体的流动，有助于优质教师资源的均衡配置，解决长期以来农村地区、薄弱学校优质师资紧缺、“择校热”等问题，但作为一项惠民的教育政策，在多年的实践中仍存在较多问题，遭遇教师群体的“软抵抗”，因此存在研究的必要。
本文运用问卷调查和深度访谈了解当前实践情况，运用内容分析法，基于构建好的二维分析框架对政策文本进行解构研究，从实践角度考察政策工具的选用情况，使得政策优化有足够的现实依据而不至于落入空谈的窠臼。通过研究可知：“县管校聘”政策在政策中运用了一定的政策工具，在实践中也投入了一定的资源，推动了一定数量的教师参与师资交流，在一定程度上缓解了农村地区师资紧缺问题。但在各项政策工具的优化组合上仍存在需要改进的地方，具体体现在政策工具整体结构失衡、政策效用衡量不合理和政策可操作性不强等问题，通过分析发现主要是因为优质均衡政策目标规定不清晰、对政策目标群体需求关注不够和对工具特性认识存在偏差。为此本文提出立足优质均衡，增强可操作性；聚焦人本取向，关注目标群体；厘清工具特性，优化工具组合等政策优化建议。
参考文献（略）