本文是一篇行政管理毕业论文，笔者以小亲族村庄L村为个案，深入分析村两委“一肩挑”模式运行面临的困境及成因，提出要从乡镇政府、“一肩挑”干部、村民三个层面入手解决当前存在的问题，给出运行村两委“一肩挑”模式的完善建议。
1绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
在当前的乡村治理体系中，村民委员会与村党组织都具有一定的权力基础，但权力来源、权力范围各不相同。部分地区“两委”各自为政、互不配合，甚至出现竞争夺权的现象，随着矛盾冲突的不断增加，村庄秩序也被扰乱，村民对干部信任度降低，村民参政议政的积极性也被打消。经过不断实践发现，推行村两委“一肩挑”能够在一定程度上缓解上述问题。
2002年7月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中首次提出：提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员[1]。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中提出全国村党组织书记兼任村主任的村占比计划在2022年要达到50%[2]。由此可以看出，在制度设计与执行层面上，村两委“一肩挑”由鼓励、提倡到全面推行，各级地方政府积极响应，将提高“一肩挑”的比例作为重点任务来推行。
但值得注意的是农村环境具有复杂性和多样性，每个地区的政治环境、经济环境以及社会环境各不相同，这也就造成村两委“一肩挑”模式在不同农村地区实施会产生不同的效果。贺雪峰教授在《村治的逻辑》一书中以村治模式的差异为基础将村庄分为：小亲族主导型村庄、联合家庭主导型村庄、户族村庄、原子型村庄以及宗族主导型村庄[3]。其中，小亲族主导型村庄主要分布在华北地区，华北农村一般是杂姓群居，村庄内部形成了以五服内的小亲族为核心的竞争结构。考虑到题目的适用性以及调研的便利性，本文选取小亲族村庄L村为研究对象，对村两委“一肩挑”模式的运行情况进行探究，深入分析村两委“一肩挑”模式在运行中存在的问题，并在相关理论指导下结合L村的现状提出进一步的改进建议和对策，完善“一肩挑”模式的运行，对于推动农村基层治理具有一定的现实意义。
1.2研究综述
1.2.1国外研究综述
村两委“一肩挑”以及村级换届选举等内容均为我国探索社会主义道路中的伟大实践，国外与之相关的文献并不多见。但国外对于乡村治理的研究起步较早，有较丰富的研究成果，理论体系比较完善，本文的国外研究综述主要从国外学者对乡村治理的研究入手。
熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》一书中提到每一个政治共同体中都是少数精英来统治大多数民众，他认为民主的真正含义是人民有权通过投票的方式决定谁来当选政治精英[4]。“寡头政治铁律”的提出者罗伯特·米歇尔斯认为大多数人只是在少数政治精英的领导下参与活动，在乡村治理领域也是如此，乡村治理要在少数政治精英的领导下才会实现[5]。杜赞奇也提出，乡村治理的关键是在乡村社会中找一个政治精英来管理村庄事务，充当“代理人”的角色[6]。
Kevin J.O’Brien认为村干部为当地经济发展作出的贡献直接影响着村民对村干部的评价，在换届选举时村民会投票给更有能力的人。他还以治理的效果为标准将村庄分为示范村(Up-to-Standard Demonstration Villages)、瘫痪村（Paralyzed Villages)、专制村（Authoritarian Villages）以及失控村（Run-Away Villages)[9]。德国学者Qi，Jean andRozelle提出村“两委”之间的矛盾主要源于制度设计，村党支部是农村社会的领导核心，而村民委员会是村民行使自治权的机构，这是造成“两委”冲突的主要原因[10]。GuoZhengLin和Thomas P.Bernstein在我国广东南部地区进行实地调研之后指出，村“两委”之间之所以存在冲突，是因为两者的权力基础不同，让村党支部书记竞选村委会主任，实现村两委“一肩挑”是目前较好的解决方案[11]。
2相关概念及理论基础
2.1相关概念
2.1.1小亲族村庄
中国农村地域广大，不同农村地区会存在很大的区域差异，但同一农村地区内部往往会存在普遍而广泛的地方性共识，正是这些地方性共识为农民行动提供了依据，并逐渐形成了农民认同与行动单位。农民的认同与行动单位中，首先是农民的认同单位，所谓农民的认同单位，是指农民认为自己所属的群体，这个群体构成了农民具有归属感的单位。农民的认同与行动单位不只是单个人所认同的单位，而是超出特定认同和行动单位的地方性共识[43]。农民的认同与行动单位有两个层面，一是以核心家庭作为基本行动单位，另一个是核心家庭以上的以家庭联合为基础的认同单位。农民认同与行动单位主要有：宗族、户族、小亲族、联合家庭、核心家庭以及村组等[44]。其中，小亲族村庄以华北地区的农村为代表，在这些农村地区宗族已经解体，但以兄弟、堂兄弟关系为纽带的小亲族认同却十分强烈，并构成了农民在村庄范围内的超出家庭层面的主导行动单位[45]。
小亲族俗称“家”、“门”，同一亲族的村民称自己的亲族为“本家”[45]。小亲族即为同一祖父的叔伯兄弟们，包括兄弟、堂兄弟及至五服内关系基础上的家庭联合体[46]。小亲族村庄主要分布在华北地区，华北农村一般是杂姓群居，村庄内部形成了五服以内的小亲族为核心的竞争结构。小亲族在村庄的分布呈犬牙交错的格局，血缘和地缘关系混合在一起。小亲族的边界维持在三代左右的血缘关系，因此一个村庄中往往存在数个同姓或异性小亲族结构[47]。小亲族的规模会随近血缘人数的多少而变化，但血缘并不是唯一的影响因素，小亲族在面临外部困境时会因为人情利益或舆论团结到一起，结合为更大规模的行动单位[48]。小亲族一般有百十人的规模，这个规模处于宗族和联合家庭之间，容易产生村庄内部的相互竞争。而且，在小亲族村庄中村庄竞争激烈且表面化，村民性格直爽，敢作敢当[45]。小亲族的特点是一致对外，外人之间相互竞争，村庄内部分散为多派[49]。当村内不同门派之间可以合作时，村庄内部大多数事都可以办成[50]。
2.2理论基础
2.2.1乡村治理理论
治理理论是目前学术界最具影响力的理论体系和分析框架之一，得到学术界的广泛关注，在当前中国农村问题备受关注的背景下，学者们将“治理”这一用语应用于中国乡村研究中，乡村治理理论便随之产生了。从这个角度来看，“乡村治理”概念的提出与应用与治理理论的广泛流行密切相关。更有学者指出，“乡村研究与治理范式的成功嫁接是我国乡村研究方法论上的一次革命[55]。”在关于治理理论的探索中，全球治理委员会的定颇具代表性和权威性，认为治理是各种个人和机构、公告部门和私营部门管理共同事务之诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程[56]。中国学者徐勇也给出了定义，“治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导、管理和调节，从而达到一定目的的活动[54]。”
关于乡村治理，贺雪峰教授认为乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展[57]。也有学者提出乡村治理理论是一种新的理论研究，这种新的理论是对传统乡村社会管理的一种重新阐述[58]。苏敬媛将乡村治理理论的内涵分为乡村治理的主体、治理权力配置的方式、治理的目的、治理的过程四个方面[59]。首先，治理主体多元化是治理理论的首要内容，除政府外，治理主体还包括其他民间组织和公民个人，从一定意义上讲，能否形成多元化的治理主体关系到乡村治理的成败。其次，乡村治理是一个由国家和社会共同作用形成的公共权威实现对乡村社会调控和治理的动态过程[60]。再次，乡村治理的目标十分明确，就是通过对公共事务的管理，使乡村社会的公共利益达到最大化。最后，乡村治理理论要求村民在国家大政方针政策的指导下进行自主管理。综上，乡村治理理论对指导乡村治理活动的展开具有重要的理论意义。
3 L村村两委“一肩挑”模式的运行情况分析 .................. 16
3.1 案例的选取依据 .......................................... 16
3.2 L村的基本情况介绍 ................................... 16
3.3 L村村两委“一肩挑”的实践过程 ................................... 17
4 小亲族村庄L村村两委“一肩挑”模式运行的困境及原因分析 ...... 31
4.1 内部困境:小亲族村庄中“一肩挑”干部任务“再叠加” ................ 31
4.2 人员困境:小亲族势力影响下后备队伍选人难 ........................... 33
4.3 制度困境:小亲族村庄中“一肩挑”干部权力过于集中 ................ 35
5 小亲族村庄L村运行村两委“一肩挑”模式的完善建议 .................. 41
5.1 乡镇政府层面 .............................. 41
5.1.1 完善权力制衡机制,落实对“一肩挑”干部的制约 .................. 41
5.1.2 适度参与村庄事务,“有所为”“有所不为” .............................. 43
4小亲族村庄L村村两委“一肩挑”模式运行的困境及原因分析
4.1内部困境：小亲族村庄中“一肩挑”干部任务“再叠加”
在基层治理中，“一肩挑”干部的年龄、学历、社会经历所展现出来的工作能力会影响基层治理的效果。在村两委“一肩挑”模式运行之后更放大了这一问题，两委工作、任务以及职能交叉重叠，工作效率提高的同时，也对“一肩挑”干部的能力提出了更高要求，使“一肩挑”干部对于基层治理以及农村自我管理工作有些力不从心，部分“一肩挑”干部难以承重。
在推行村两委“一肩挑”模式之前，L村两委分开任职，村党支部一般由村党支部书记、副书记以及委员组成，一般3-5人，不超过7人；村民委员会一般由村委会主任、副主任以及委员组成，一般3-7人。L村在村两委“一肩挑”模式运行之前共有村干部七名，其中村党支部书记一名，负责支部全面工作；村民委员会主任一名，负责村委全面工作，主抓民用水、电、民政工作、防火工作；支部委员两名，分别负责信访工作、涉外工作、党建、计生以及防疫等工作；村委委员三名，分别负责农业、安全生产、会计、林业以及文化生活等方面。目前，L村现有村干部成员五名，其中“一肩挑”干部一名，负责本村的全面工作；支部委员两名，负责本村的党务、党建、村民监督、便民服务、组织宣传、信访工作以及环境卫生等方面；村委委员两名，负责本村的民政、会计、民事纠纷调解、农业、林业、水、电等工作。综上，干部人数由7人减少到5人的情况下，职责并没有发生变化，甚至有增加的趋势，由此会造成“一肩挑”干部任务负担加重。另外，与其它类型的村庄相比，小亲族村庄中“一肩挑”干部还要着重进行的一项工作是调解小亲族间村民的矛盾纠纷。
5小亲族村庄L村运行村两委“一肩挑”模式的完善建议
5.1乡镇政府层面
5.1.1完善权力制衡机制，落实对“一肩挑”干部的制约
权力制约与权力监督是两种常用的控权方式，这两种控权方式之间既有紧密的联系又有明显的区别，但目前无论是理论层面上还是在实践层面上，权力制约与权力监督不加区分，存在混用现象，制约了理论创新及制度创新的步伐。只有厘清权力制约与权力监督的区别，将二者结合起来才能发挥最大效用，激活村庄内部的监督制约力量[98]。目前，学界关于权力制约与权力监督的研究有很多，例如王寿林认为权力制约与权力监督存在的明显区别主要体现在主客体关系、权力运行方式、凭借力量以及时效性这几个方面[99]。曾绍东提出权力制约是对权力的产生、运行和边界进行制度性设计，使权力运行得更加民主科学，以防权力滥用。而权力监督是相关主体对权力产生、运行以及结果进行的督察、评价，以此来达到控制权力的目的[100]。综合李庆召、吴永生[101]、周义程[102]等学者的观点，笔者将权力制约与权力监督的区别进行整理。
无论是以政府为制约主体进行的权力制约还是以村级组织为监督主体进行的权力监督，都应发挥控权的最大效用。但实际运行中，无论是以L村为代表的小亲族村庄，还是其他类型的村庄，大多受运行成本、人情面子等因素的限制，使村级监督处于虚置状态，而且，即便是存在村级监督，其力量也是微弱的，没有较强的威慑力。
因此，对“一肩挑”干部的制衡要借助政府部门的权力制约发挥作用。乡村治理是多中心化的，乡镇政府不是唯一的权力来源，但乡镇政府在权力制衡过程中仍扮演着重要的角色，乡镇政府权力制约缺位会使乡村治理面临很大的困境。将权力制衡理论应用到村级治理中，乡镇政府作为其中的一个治理主体，既承担着将党的方针政策贯彻到基层的重要职责，也承担着对村级权力进行制约的重要使命。要落实乡镇政府对“一肩挑”干部的制约，就要从以下三个方面入手。
参考文献（略）