本文是一篇行政管理毕业论文，本文以新冠疫情和政府数字化变革为背景，试图探究数字技术嵌入基层疫情防控中的运作机制，通过对技术运作过程的分析，透视基层疫情防控中的技术治理成效及困境。
第一章绪论
第一节研究背景
新冠疫情是一次重大突发公共卫生事件，自2019年末出现并不断发展、变化，其波及范围广、危害大、时间持续长，给全球都带来了灾难，引发国际关注，是公共卫生危机治理领域的重大问题。新冠疫情与其他传染病相比，具有高传染性、高变异性和高传播性等特点，使得其很难被消灭，极大地危害了国家安全、社会安定、经济发展和人民健康。对此，我国积极进行疫情防控。疫情防控是政府采取多种措施对于公共卫生领域的传染病危机进行治理的过程。疫情防控强调全链条、全方位的精准防控、动态清零。①“外防输入、内防反弹”是政府需要坚守和捍卫的策略，政府既要防住疫情，又要恢复经济。在应对新冠疫情的过程中，政府不断完善防控措施，防止疫情反弹，将疫情防控的常态化管理和应急处置工作相结合，实现快速转换。此外，政府让全社会都参与其中，并且从源头管控，形成闭环。疫情爆发期间，传播链多，且散发、频发。②有些地区存在疫情外溢的情况。新冠疫情防控重在基层，基层政府需要将疫情管控在社区一线，防止疫情扩散。
基层疫情防控面临着诸多困境，基层政府的应急能力和现实需求之间有很大差距。一是治理规范化困境。基层治理千头万绪，缺少一个统一的行为规范，在疫情防控中容易陷入治理困境和监管失灵。这会使得基层在面对疫情防控任务时容易失去方寸，不能及时应对。二是信息共享困境。基层政府在收集公民信息的时候存在困难，并且在政府层级内的层层上报，也加重了基层治理压力，并且容易导致信息滞后、失真等问题。三是监管困境。由于地理空间和时间的多重限制，上级政府在对基层政府的疫情防控工作进行有效的监管存在一定困难，不能做到及时和高效。基层政府在监管缺失或不到位的情况下，可能扭曲上级的政策。四是风险预警和决策困境。基层政府缺乏对数据信息的统计、分析能力，风险预警能力低下、迟缓，无法在危机萌芽时立即做出决策并行动，可能会导致危机的扩大化。
第二节国内外文献综述
一、技术在政府治理中的作用研究
信息革命催生了技术治理，诸多新兴数字技术为政府治理提供了新动能，促进了政府治理能力的提升。对于技术在政府治理中的作用，学者往往持不同观点。技术具有两面性，有的学者认为技术是一种工具，能够提高效率，还有些学者认为技术会给政府治理带来负面影响。并且许多学者对技术作用于政府治理的具体机制进行了许多研究。因此，本部分对技术在政府治理中的作用进行综述，主要从作用效果和作用机制两方面展开论述。
（一）技术在政府治理中的作用效果研究
诸多学者认为，数字技术是政府管理的“赋能者”，有利于政府治理能力和效率的提升。数字技术能够促进政府结构重构、流程再造和优化政府决策。首先，数字技术促进了政府结构重构。科层制结构使得政府层级多、职能设置重复、部门设置不统一，这样会造成管理混乱、协同困难（竺乾威，2012），而数字技术能够使得信息共享，打破政府间的纵向控制和横向壁垒（宋林霖和何成祥，2018)。从而能够让政府从封闭走向扁平化和开放化（黄其松和刘强强，2019），部门和层级间信息传播更加流程，任务协同度更高，形成一种整体性的治理模式。其次，数字技术促进了政府流程再造。当前环境的不确定性和复杂性，使得传统固化的政府流程不能适应变动的环境要求。陈慧荣和张煜（2015）通过对上海市基层综合治理实践的研究，指出信息技术的确能够减少信息孤岛现象，对碎片化的信息进行整合，运用数字化平台重塑工作流程，将信息、责任和任务统一其中。跨部门信息平台为政府间信息共享、业务整合、协同高效和流程优化提供了支持。第三，数字技术优化了政府决策。黄其松和刘强强（2019）认为大数据技术可以使得政策制定更加科学，并且可以根据具体情况做出相应的决策。李圣军（2017）认为，大数据可以提升政府决策质量，做到数据、信息可视化。还有许多学者聚焦于具体的信息技术，例如大数据、区块链、互联网技术等论述其对政府治理的各个领域的作用。张毅等人（2016）认为区块链技术能够维护政府数据安全，保护政府和民众隐私，重塑社会信任方式。刘筱勤（2015）指出大数据技术可以用于反腐败领域，助力公职人员财产监控制度，利用大数据技术挖掘和分析官员的财产来源、去向和变化。段鹏（2018）通过对苏州扶贫模式的总结，指出大数据平台可以助推扶贫监管，实时监控扶贫全过程，防范腐败行为。
第二章概念界定、理论基础与分析框架
第一节概念界定
一、基层治理
基层是一个相对的、泛化的概念。从政治层面来看，基层是指在国家政权结构中处于基层地位的层级（陈家刚，2015）。由于基层是一个相对的概念，因此学者们在讨论基层政府时往往有不同的界定。从政府管理层面来看，基层是指管理的最小单元。有学者将市、区、县等层级的组织视为基层；有学者将区和乡镇视为基层；也有学者在研究中将基层特指为社区。从治理空间来看，基层不应以封闭的地理空间来界定，而应关注人的聚合。基层是一种超越地理空间的跨组织的多元主体共治的开放空间（马卫红和喻君瑶，2020）。
全球治理委员会（1995）认为治理是一种多主体采用多种方式管理共同事务，通过协商化解冲突，使得多方利益得到满足，从而达成共同行动的持续过程。共同行动的维系主要依靠正式制度和非正式制度。治理强调多主体、动态性、多手段和协同性。俞可平（2018）认为治理是组织运用权力去规范各方行为，维护公共秩序，满足公众需求。可以看出，治理是一种多主体运用各种手段和方式维护公共利益的活动过程，治理的目的是善治。
基层治理即是对基层的治理，是国家治理中的重要部分。本文主要聚焦于区政府、街道和社区三级基层治理主体，以疫情防控为对象，主要关注区级及以下的疫情防控治理活动。基层治理的目标主要是维护社会稳定和公共利益。
第二节技术治理：理论基础与分析框架
技术嵌入到政府治理之中，与制度、行动者一样影响着政府治理的效果。在技术治理的研究中，应该关注的核心问题就是技术、制度与行动者的关系。不同行动者在既有的制度框架中使用技术的一系列行为，决定了政府技术治理的效果。下面分别从技术与制度的互构、技术与制度中的行动者进行论述，以构建技术-制度-行动者的分析框架。
一、技术和制度的互构
技术和制度在组织中的关系非常密切，技术能够建构制度，制度也在一定程度上建构技术，两者之间其实是一种互构的关系。
首先，技术建构了制度。秉持技术建构论的学者们一般认为技术具有第一性，技术创新会导致制度变革。Barley（1986）认为技术不一定会导致组织制度变迁，但是它充当一种触发器。伍德沃德（1958）发现结构因技术而变化，但是技术可能并不是决定结构变化的唯一变量。埃吕尔（1980）提出技术决定着国家的发展，最终形成”技术国家”。政府部门对技术的运用必将改变官僚体制，技术逻辑会代替政治逻辑。数字政府发展至今，已有研究多强调数字技术对组织制度变迁的作用。刘晓洋（2016）指出大数据技术能够实现政府行政组织结构、业务流程的再造，突破官僚制的组织制度，实现组织结构扁平化和柔性化。郎友兴（2018）发现技术能够为公众参与提供平台，使得公众参与制度化，推动制度发展。总的来说，技术建构论者强调技术的作用，认为技术是使得制度变革的重要力量。
其次，制度建构了技术。任何技术的采纳都被利益关系和制度安排所约束。组织的制度设计、结构安排限制了技术的运用，使技术往往被用来实现和巩固现有的组织结构（颜海娜，2019）。诺思（2014）认为制度安排决定技术发展，一切技术要想获得收益，必须以制度为前提和保障。制度是推动治理技术变革的关键（渠敬东等人，2009）。李汉卿（2019）通过对政务微信的研究，指出技术在政府治理中的运用是“技术吸纳政治”的过程，技术的运用和发展需要制度、权力和机制的支持。吕德文（2019）指出技术的运用代表了国家权力的行使，技术并不能脱嵌于组织结构而存在，制度是保障其合法性的基础，并建构其运用的场景。陈天祥和徐雅倩（2020）指出在技术吸纳过程中，国家的选择性应用行为就是一种对技术治理的建构，主要通过输出国家自身的利益偏好和赋予其必要的合法性地位来建构技术的使用方式；在技术扩散的过程中，通过予以资源支持和政府权力干涉技术的运用过程。可以看出，技术的使用需要制度的保障和支持，制度建构了技术的使用方式、使用目标、使用过程等。
第三章 数字技术嵌入与基层公共卫生危机治理的转型 .................... 17
第一节 碎片化与基层公共卫生危机治理的困境 ............................. 17
第二节 数字技术嵌入与基层公共卫生危机治理变革 ..................... 20
第四章 技术治理视角下的杭州市Q区疫情防控 ............................... 25
第一节 案例选择与调研方法 ............................... 25
第二节 智慧化疫情防控中的技术平台 ............................................. 27
第五章 技术治理视角下的基层疫情防控机制成效与反思 ................ 44
第一节 基层疫情防控机制成效 ....................... 44
第二节 基层疫情防控机制反思 ................ 47
第六章对策与建议
第一节加强技术的整体设计
数字技术推动了政府治理变革，给政府的疫情防控工作提供了强大的技术支持。但是数字技术与组织的治理模式和体制并未很好的融合，其结果就是使得组织的体制结构和组织流程固化，阻碍了政策执行效率和政府体制机制的根本性变革。政府组织间面临着纵强横弱，信息孤岛的问题。要想更好地发挥精密智控平台的效用，使危机治理更加具有效率，那么就必须加强技术的整体设计。可以从以下几个方面入手。
一、促进技术和制度的融合
当数字技术嵌入政府组织中时，数字技术本身带有的开放性、去介质化、即时性、共享性等特征会和现有的组织体制产生冲突。政府应该重点关注和解决技术发展的体制性障碍，充分发挥技术的功能。技术平台应该是开放的、共享的，组织中各层级、各部门和各地区的人员都应该共同参与到疫情防控的治理当中，并且各方的互动是建立在平等合作、友好协商的基础之上的，是一种基于信息的合作共治。但是，现有的体制结构是一种自上而下的层级控制结构，“条强横弱”，上级部门主导和控制着下级部门、“块块”之间存在一些互相不信任，互相竞争、部门壁垒的情况，导致合作开展困难。所以，政府必须再造自身的组织结构和业务流程，使得组织趋于扁平化，各方基于信息而不是基于权力进行合作。因此政府应首先理顺权责关系，对现有的机构进行整合，并明确治理目标，在设计之初就充分考虑好各方因素。疫情防控需要上下协同和横向多方协同，因此为了实现这一目标，应打破各方的数据壁垒，使得信息在部门间畅通无阻，提升危机治理的效率。由此，在技术平台的设计时，打通各部门的数据库，统一数据标准，兼容各部门的数据接口，为各方的信息共享与合作提供技术支撑和数据资源。
结语
本文以新冠疫情和政府数字化变革为背景，试图探究数字技术嵌入基层疫情防控中的运作机制，通过对技术运作过程的分析，透视基层疫情防控中的技术治理成效及困境。数字技术已经渗透到政府治理的各方面，也包括疫情防控工作。技术已经在危机治理的各项工作上发挥了巨大作用，这是毋庸置疑的。但是技术治理有其限度，治理的结果是不确定的，受到多重因素的影响，应该看到数字技术对于疫情防控来说有巨大优势，但也存在问题。学者们对于技术治理的研究还有待深入，对于技术嵌入组织后的互动研究存在不足。针对数字技术嵌入组织后的运作机制、治理效果及其问题的研究对于丰富技术治理理论和改进危机治理工作都具有重要意义。基层疫情防控面临着治理规范化、信息共享、监管、风险预警和决策困境，基层政府的应急能力和现实需求之间存在差距。因此，对基层疫情防控的研究至关重要。本文选取浙江省杭州市Q区的智慧化疫情防控作为案例研究。首先，梳理文献，构建技术-制度-行动者分析框架，来分析技术与组织中的制度和行动者的互动关系。其次，通过深度访谈获得一手资料，对杭州市Q区的智慧化疫情防控中的技术平台、制度安排和行动者协同进行梳理，总结出技术治理下的基层疫情防控机制和成效，并且重点关注技术治理过程中的问题。最后，提出相应的建议。
本文的研究结论主要包括三个方面。一是杭州市Q区通过数字技术平台的运用，建立了信息协同机制、智慧化指挥决策机制和“三责联动”响应机制，实现了疫情防控的精准化、高效化和协同性。数字技术的运用的确助力了疫情防控工作，成为政府治理的“左膀右臂”。二是研究发现当前技术治理下的基层疫情防控过程中存在着电子形式主义、基层负担重、效率低下、公民缺位等问题。三是本文尝试性地从三个方面提出一些对策建议，以期为解决基层疫情防控中的实际问题提供帮助，并为其他类似公共卫生危机事件的应对提供参考。一是加强技术的整体设计，具体包括促进技术和制度的融合；持续更新和完善疫情防控的功能需求；营造良好的技术使用环境。二是建立和完善疫情防控体制机制，具体包括建立健全考核与激励机制；建立健全横向协同机制；建立健全赋权与监督机制；建立健全公民参与机制。三是转变行动者治理理念，避免唯技术主义，具体包括辩证看待技术的作用；加强政府各级人员的行政责任意识；树立“以人民为中心”的理念。
参考文献（略）