本文是一篇行政管理毕业论文，本文认为要促进村级民主自治的发展，要从党的领导和民主自治的关系入手，并且将两者始终保持在民主自治的框架内，实现党领导的全过程人民民主。
第1章绪论
1.1研究背景与目的
自古以来，农民的民主在国家中都占有很大分量，尤其乡村振兴政策的推行，让农民共治共建共享的思想进一步加深。构建民主自治社会，提高国民的参政意识和水平，必须从村级入手，加大力度提高农民的自治意识和水平。徐勇（2018）认为村民作为基层治理的治理主体，应该积极参与村级事务，而且基层政府在决策与管理过程中，要考虑到村民主体的利益，这样才能促进基层民主与有效治理的实现。①他还强调了民主自治具有十分重要的价值，如果乡村治理缺少了自治精神和实现形式，那么乡村有效治理的目标也就很难实现了，所以他提出了自治下沉这一概念。②卢福营认为要以是否加快农村治理民主化进程、是否促进农村社会和谐、是否发展农村经济为价值标准来科学评价民主自治的发展利好。村民自治的推行虽然在农村社会管理和民主化进程取得了一些实质性进展，但也出现了一系列问题，比如自治手段与目标偏离、权力异化使得民主治理效应降低等。他指出农村基层组织建设存在“叠加”和“过剩”现象，实质是相对过剩问题，这些现象最终可能会使得民主自治成为一种“幻想”，造成基层治理危机。
党的十九大报告提出，“三农”问题始终关系着国计民生，实施乡村振兴战略是重中之重。为实现乡村治理有效、振兴乡村，首先要解决的是乡村组织领导班子的问题，即解决政党职责不清、相互推诿诸问题，因此国家逐渐开始重视在基层重塑组织领导能力，更加强调党的领导地位。即使考虑到要利用外部环境政策来推动乡村有效治理，也不能忽视基层民主自治机制的必要性，因此，便催生了党政“一肩挑”模式。贺雪峰提出好制度的关键是在复杂与简约、制衡与效率之间达成平衡，多年来为解决村民自治实践中的问题，逐渐形成了以监督和制衡为主要目标的村级治理复杂制度。④党的十九届四中全会突出强调了“制度建设”的重要性，村两委“一肩挑”的实施便是农村基层治理制度创新的表现。“一肩挑”历经二十年的地方实践成为了国家的一项正式制度，长时间的实践证明，其实践价值与理论价值值得肯定。
1.2研究意义
1.2.1理论意义
本文以村两委“一肩挑”为背景，探讨其与村民自治机制的关系，试图通过解析两者相关的内在逻辑来促进村民民主自治。村两委“一肩挑”模式实际上是基层组织适应外部环境的结果，能够体现政府为促进乡村治理有效所做出的努力。实际上，乡村自治与党的领导并无冲突，两者的结合反而有利于“自治”与“它治”的融合，能在一定程度上调适村两委的关系，提高基层办事效率。本文先以善治理论为基础，解释了民主自治的合法性与合理性，选定了“四个民主”为研究维度，以此作为问题提出的起点；继而用组织再造理论解释了村两委“一肩挑”产生的原因及以此为背景民主自治存在问题的原因；最后以整体性治理理论为依据，提出了党领导下的民主自治水平提高的对策。运用现有理论来解释实际问题和探求原因对策，搭建了全文的解释框架，在一定程度上为现有话题提供了参考价值。
1.2.2实际意义
一方面，本文以S村为调研地点，通过对比S村引入村两委“一肩挑”模式前后村级民主自治的变化，了解其在村两委“一肩挑”模式实行之后，村级民主自治取得的成就与矛盾，利用所学知识分析原因，最后提出针对性解决措施，能够为S村提供促进民主自治的建议。另一方面，新时代背景下，乡村治理有效是乡村振兴的核心，推动村民自治实践和增强农村基层党组织建设能够促进乡村治理，所以研究村两委“一肩挑”背景下村级民主自治契合时代主题，有一定的现实意义。
第2章理论基础与分析框架
2.1理论基础
2.1.1整体性治理理论
整体性治理理论是一种新型的政府治理理论，理论发展前期的目标主要是解决组织的“碎片化”问题。整体性治理理论在国外的研究历程，主要经过了理念倡导、策略提出和理论深化三个阶段：第一个阶段是英国安德鲁（Andrew）（1990）先提出概念，英国学者佩里·希克斯（Perry Hicks）（1997）对此理论进行了系统论证，指出政府内部出现的过度分化和不协调是导致大量社会问题出现的根源。第二个阶段是希克斯（1999）与其他学者提出政策执行的浪费和政策不连贯大多是因为缺乏协调，而且指出碎片化治理的存在催生了整体性政府。第三个阶段是以希克斯为首的学者们对整体性治理进行了理论和实践的双层研究，焦点聚集在如何提高组织协调关系上。
国内对整体性治理理论的研究最早由彭锦鹏（2005）发文，他提出了三个策略，推动了整体性治理理论的制度化建设：其一是在建立组织时，发挥整合的作用；其二是必须务实基础设施的建设；其三是在人事安排上破除碎片化。竺乾威（2008）对整体性治理理论的内容、背景、特征、发展趋势等进行了介绍。①同年，周志忍指出关于整体性治理理论的主要关键词有“协同政府”“网格化治理”“水平化管理”等。随后曾凡军和韦彬（2010）也对整体性治理理论进行了深入研究，认为其产生原因在于部门内部的不协调与组织架构的不合理，目标在于提高组织凝聚力。谭海波与蔡立辉（2010）指出整体性治理对我国行政体制改革具有启示意义，该理论在治理公共危机、促进区域政府合作、推动公共服务政策运作等领域具有重要参考价值。②韩兆柱和杨洋（2012）通过研究文献，发现该理论对未来部门的发展具有很强的应用价值。
2.2分析框架
本文旨在以村两委“一肩挑”为背景，探讨村民民主自治的实现机制，分析框架如下（见图2.1）：首先，从善治理论出发，肯定了村民自治的意义，强调乡村主体性的发挥，重视村民的参与和表达，并且选取了四个民主作为调查指标，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，从这四个方面来对个案进行分析。
其次，研究发现村两委“一肩挑”的引入实际上是基层社会“组织再造”的过程，当基层“去组织化”现象严重时，为防止社会分化，在新时代乡村治理面临结构性转型过程中，基层权力就要有所作为，同时也要适度，不能损害基层自治权力，所以为适应外部环境，探索乡村治理与政府治理结合的路径势在必行。“一肩挑”模式的嵌入使村两委从“二元”权力结构，转化为“一元”权力结构，对于提高国家的融合度有重要作用。但在此过程中，该模式的嵌入并未充分发挥其治理优势，党的领导与民主自治之间存在不协调现象，要将党组织的思想贯彻到乡村最基层并推进村民自治，还需做出努力。
最后，以整体性治理理论为理论基础，探讨在村两委“一肩挑”嵌入基层治理后如何加强其与村民自治的融合。一方面，国家逐渐重视基层组织领导建设，开始关注发挥基层党组织的作用，因此，加强了自上而下的理性设计：即推行了一肩挑治理模式。另一方面，推进村民民主自治、发挥乡村自主性也是题中应有之义，自治体现的是自下而上的治理建构。因此，两者在乡村治理中的结合体现了整体性治理的思想，即两者的结合实际上是目标和手段的双重增强。在乡村治理中，既需要国家的整体设计，也需要村民的积极参与，两者作为政治主体，缺一不可，实现国家与社会力量的融合与共生是乡村治理有效的路径。
第3章村两委“一肩挑”、村级民主自治的发展历程...................20
3.1村两委“一肩挑”模式的发展历程.............................20
3.1.1初步尝试：20世纪80年代的探索........................20
3.1.2全国提倡：2002年后成为倡导性政策.....................21
第4章S行政村民主自治分析........................................27
4.1 S行政村的基本情况.........................................27
4.2 S行政村的民主自治现状.....................................27
4.2.1以往村级民主自治的情况...............................27
4.2.2村两委“一肩挑”推行后民主自治效应...................33
第5章村两委“一肩挑”背景下S村民主自治存在的问题及原因.........41
5.1村级自治存在的问题.........................................41
5.1.1民主选举.............................................41
5.1.2民主决策.............................................43
第6章村两委“一肩挑”背景下村级民主自治的完善路径
6.1加强村党组织的领导核心，发挥服务型领导风格
6.1.1加强村党组织的自身建设
乡村振兴的核心在于治理有效，增强农村基层党组织建设更是治理有效的重要基础。首先，要优化村党组织书记队伍建设，党支部书记是领导班子的核心人物，决定了村两委的工作战斗力和团结凝聚力，对于本土工作能力强、责任心重、头脑灵活的党员要保持高度关注，将其作为党支部书记的候选人，充分利用民主选举机会进行提拔。
其次，要建设优良的农村党员队伍。重视优化村级党组织领导班子结构，促进基层形成科学、有活力的队伍。将优秀青年发展为党员，注重将本土的青年培养为村干部候选人。同时，要注意与当地情况相结合，把文化水平高、政治素质好、群众信得过、热心服务、责任感强的优秀人才引入到农村党组织中来。
最后，党组织要严格规范自身行为，贯彻落实党内规定的各项制度。把民主生活会、组织生活会等制度坚持完成好，提高队伍的业务能力和政治意识。可以围绕乡村振兴战略增加干部培训机会，形成村、乡、县三位一体的培训环节，提高村干部的政治素养和治理能力，从而提升农村整体队伍的素质，增强组织治理乡村的能力和本领。
第7章结论与展望
村两委“一肩挑”是我国与时俱进的一项重要战略，肯定了基层党组织建设的意义重大，乡村治理有效离不开组织领导，这项政策的推行在加强组织领导、建设服务型党组织方面发挥着重要的作用。
本文主要研究了村两委“一肩挑”背景下村级自治中存在的问题、原因及对策，通过对S村的案例调查和人员访谈，以整体性理论和善治理论为理论基础，对比实施“一肩挑”前后村级自治的变化以及实施后存在的问题、原因、对策，得出在民主选举方面，存在乡镇政府对村两委的换届选举指导不善、村民政治意识薄弱导致参与行为受限两个问题；在民主决策方面，存在党组织基层功能发挥失力与未发挥领导核心作用、候选人能力不足与缺乏信服力问题；在民主管理上，存在村干部存在职业倦怠、村民参与积极性不高的问题；在民主监督上，存在村务监督委员会失职、民主监督渠道不畅的问题。究其原因，发现在村两委“一肩挑”背景下村级民主自治存在的问题主要源于政策推广过程中党的领导与民主自治之间的不协调。主要是现行法律法规缺乏具体性指导导致实施困难、多因素制约村民自治意识提高、村级干部激励机制不完善、人才发展制度不系统与村级后备干部选拔培养机制不健全、基层党组织定位不准导致角色解读异化。
对此，本文认为要促进村级民主自治的发展，要从党的领导和民主自治的关系入手，并且将两者始终保持在民主自治的框架内，实现党领导的全过程人民民主。研究发现，党的领导不仅不会阻碍乡村自治的发展，反而对其有促进作用，党组织可以调动政治主体的参与积极性，并且对乡村基层组织建设有指引功能，会促进乡村有效治理。要加强党领导下的民主自治建设，可以从三个方面出发：其一，加强村党组织的领导核心，发挥服务型领导风格，主要包括加强村党组织的自身建设、要强化村党组织的政治与教育引领功能、提升村级党组织的服务能力。其二，加强村党组织领导下村级自治的环境建设，主要包括村党组织要加强相关法制建设改善法制环境、必须夯实村物质基础发展经济、加强宣传教育强化村民的民主观念、建设文化乡村优化人文环境。其三，加强村党组织领导下的村民自治组织建设，主要包括加强村两委班子建设保障民主选举、加强村民代表队伍建设保障民主决策、加强村级内部的组织建设和建章立制工作保障民主管理、加强村务监督委员会建设保障民主监督。
参考文献（略）