本文是一篇行政管理毕业论文，本研究以吉登斯结构化理论、舍恩反思性实践理论为基础，探究了结构中的规则与资源如何作用于街头官僚行动，行动又是如何发生，而实践性知识在行动中如何生成的过程。从实践性知识的角度出发，为改善街头官僚行动，提升街头官僚的实践能力提供了一定的启示。
第1章 绪论
1.1选题缘起
1.1.1问题提出
提高党的执政能力和水平，对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。习近平总书记高度重视党的执政水平提高，强调要“始终坚持和完善党的领导，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。街头官僚（Street-level bureaucrats）是直接与公民互动、面对人民、代表政府的人，由于现代福利国家的建立，他们不仅在政府雇员中占有较大的比重，而且还控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利①。因此，要提高党的执政能力和水平，关键在于提高街头官僚的能力和水平。
当前，我们正处在一个易变的(volatile）、不确定的（uncertain）、复杂的（complex）、模糊的（ambiguous）的时代，即VUCA时代。习近平总书记也多次指出，“当今世界正经历百年未有之大变局”。在这样一个时代背景下，街头官僚在提供公共服务和执行公共政策过程中，经常要面对意想不到的、复杂的、模糊的挑战，并且应对这些挑战往往无法运用先前学习的理论知识来解决，它需要街头官僚结合实际情境“灵活应对”②。“灵活应对”要求街头官僚知道在问题情境中应该做什么以及知道怎样去做，这种帮助我们在实践中观察、理解和反思遇到的新情境和问题，预测未来的结果并参与到行动计划中去的知识即为“实践性知识”③。已有研究中多次提到，街头官僚需要具备实践性知识以指导其行动，正如扎卡（Zacka，2017）所言，街头官僚需要从实践中学习，以应对在提供公共服务的过程中所面临的挑战④。那么，街头官僚的实践性知识究竟是如何生成的呢？
1.2文献综述
1.2.1街头官僚相关研究
自李普斯基提出街头官僚理论以来，街头官僚如何使用自由裁量权来提供公共服务始终是研究的热点。根据李普斯基（Lipsky，1980）的说法，自由裁量权有两个基本来源：第一个是由于街头官僚必须与公民打交道，而这些公民的需求是复杂的、不可预测的，需要通过自由裁量来满足公民的各种动态需求。第二个来自法律法规，根据法律法规，街头官僚是受过教育的公务员，他们需要行使自由裁量权来保护自身免受政客、领导或公民等各方面的“攻击”①。因此，街头官僚不可避免地在工作中拥有相当大的自由裁量权，这一观点也得到了学界的普遍认同。
然而，自由裁量权是把双刃剑。一方面，由于基层事务复杂繁多，街头官僚对自由裁量权运用不当，容易造成行为失范、结果失控等后果。在实际工作情境中，街头官僚通常面临着纷繁复杂的局面、不断改变的规则、非常有限的资源等工作困境，为了规避风险、推卸责任，他们往往运用自由裁量权，采取“拒绝、执行、转移需求、控制”的行动策略②，具体表现为形式主义、顽固僵化和不作为，进而引起一系列的治理危机。国内相关研究也主要对街头官僚“滥用自由裁量权”展开了讨论，关注街头官僚的失范行为。韩志明（2008）指出街头官僚行动逻辑具有特殊性，主要表现为：一是激励不足，二是规则依赖，三是选择执行，四是一线弃权，这是由于其角色、地位、工作性质特殊而决定的③。马步广、唐斌（2018）分析了政府在“天价”消费事件中的表现，发现街头官僚总是处于“能效差异”状态，具体表现为回应滞后、管理缺位、执法方式落后等④。滕俊磊、田甜（2021）认为在后疫情时代，街头官僚的行动策略选择偏向于强制与支配，可能会激发出新的矛盾⑤。
第2章 理论基础
2.1相关概念
2.1.1街头官僚
在早期的研究中，大多数文献对公共行政人员并未区分，也有少数学者区分了不同类型的公共行政人员，研究了基层公共行政人员的决策与行为。李普斯基（Lipsky，1969/1980）在其1969年发表的会议论文《建立一个街头官僚理论》中提出了“街头官僚（Street-level bureaucrat）”这一术语，将其等同于提供公共服务的人①，又在1980年出版的《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书中详细阐述了“街头官僚”这一概念，他认为街头官僚是执行某种公共任务，直接与公民开展互动，并且有行使自由裁量权力的人②。因此，街头官僚的数量非常庞大，在公共部门、公共组织中占据了大部分比例，警察、医生、公诉律师、教师、社会工作者等等，皆为街头官僚。李普斯基还强调，街头官僚存在三方面基本特征：（1）需要直接地、频繁地与公民互动；（2）在工作中拥有一定的自主权；（3）其行动会广泛地影响公民生活。此外，他还认为街头官僚所处工作环境复杂多变，不仅需要与需求多样的对象打交道，而且政策目标、工作任务也模糊不清，可利用的资源也不足。因此，街头官僚在提供公共服务和执行公共政策过程中可能会面临诸多困难和不确定性，需要其“灵活应对”，以体现政府公正。
自那时起，有关公共行政人员的研究被进一步细分，“街头官僚”发展成为学术主题，受到了广泛的关注。国内学者自2003年左右引入“街头官僚”这一概念，在刚引入时各自的译法也存在着一些不同，有“基层官僚”、“基层官员”、“街道层官僚”等。叶娟丽和马骏（2003）发表《公共行政中的街头官僚理论》一文，第一次系统地介绍了街头官僚理论，并将其译为“街头官僚”③，而这一译法也被国内街头官僚研究领域的学者广泛采用。因此，本研究采取这种国内学界的普遍译法“街头官僚”，特指“在组织层级的最底层，直接与公民互动，并被赋予了一定意义自由裁量权①”的公共行政人员。需要说明的是，“街头”指的是“基层”、“窗口”、“一线”等，是一个空间隐喻，并不是指直观的、实体的场所②。而“官僚”也是一个中性的概念，并不带有贬义色彩。
2.2结构化理论
在传统社会学理论关于结构与行动关系的讨论中，一方面，有学者强调社会结构的整体性，认为个体社会行动者及其行动收到结构的决定性制约作用。另一方面，有学者则认为社会的唯一构成要素是行动者个体，所以在研究社会构成及变迁时，应该从个体出发，从个体的行为、信念、理性以及动机中去解释。为超越这两种观点的二元对立，吉登斯（Giddens）提出结构化理论，将行动主体与社会结构视为相互作用的二元，阐述了社会结构与行动主体间的相互作用关系：一方面，社会系统中的个体行动受到该系统中结构元素的影响，另一方面，个体与结构之间的交互又是结构元素得以建构的桥梁①。
2.2.1结构二重性
结构化理论认为，“行动”并不是一些简单的“行为”的组合，“行为”得以构成的前提是行动者对已经经历过的经验的绵延给予话语层次上的关注②。因此，行动是一种连续过程，不是互不联系的单个行为的总和，而是不间断的行动流。在任何时间节点，个体也可能采取其他行动，因此构成个体日常活动的这种连续流随时可以被中断。吉登斯还提出行动具有能动性（Agency），即行动者具有行动的意图，以及开展行动的能力。这种能动性不是一般意义上“所欲”，而是一种“所做”，体现出了个体行动的主体性和生成性。
第3章 研究设计 ........................... 18
3.1研究方法 ..................................... 18
3.1.1质性研究 ............................. 18
3.1.2建构主义扎根理论 ........................... 19
第4章 结构：街头官僚实践性知识的来源 ..................................... 24
4.1结构中规则的使动与约束 ........................... 24
4.1.1规范性要素：程序性实践性知识来源 ........................ 24
4.1.2表意性符码：意义性实践性知识来源 ............................ 27
第5章 行动：街头官僚实践性知识的生成 ................................ 37
5.1能动性：街头官僚实践性知识生成的前提 ........................... 37
5.1.1街头官僚行动的意图 ................................ 37
5.1.2街头官僚个体的能力 ............................... 39
第5章 行动：街头官僚实践性知识的生成
5.1能动性：街头官僚实践性知识生成的前提
能动性，即做事的意图，以及做事的能力。对于街头官僚而言，无论是缺乏了意图还是缺乏了能力，都无法顺利开展行动，二者缺一不可，所以能动性是街头官僚开展行动的前提。而没有开展行动，则无法生成实践性知识，因此，能动性也是街头官僚实践性知识生成的前提。
5.1.1街头官僚行动的意图
意图，即为动机，是行动者的需要，是行动的潜势①。街头官僚作为行动者，其行动都是“有意图的”，意味着街头官僚不仅知道或相信他们的行动将产生一定的结果，并且还利用了一定的手段以达成这样的结果。但是，虽然街头官僚的行动都是有意为之，但行动的结果可能是意料之中的，也可能是无意间引发一系列其他后果，进而引发结构的重塑。而行动是否达成意图，则会影响街头官僚实践性知识的生成，因此本节主要讨论街头官僚行动中的意图。
对于街头官僚个体而言，开展行动的意图一方面来源于职业认同。职业认同是指，街头官僚对自己职业的性质与内容、权力与义务、目标与价值等方面的认识与认可。如果具有高度的职业认同感，那么街头官僚才能够恪尽职守，积极地去完成组织任务，实现组织目标。但如果街头官僚的职业认同感较低，那么他们可能会应付了事，行动没有积极性。例如：市场监督管理局执法人员接到食品安全投诉需要立刻处理；民警接到报案需要立刻出警；城管来说发现摊贩占道经营需要着手解决。而对于非这些职业的人来说，遇上这些问题的发生也不会去处理，因为不在其职责范围内，没有相应的职业认同。就像城管遇上街头打架纠纷，他不会像民警一样去协调处理，可能只是会作为群众拨打报警电话请求民警来处理，因为这超出了城管的职责范围，他没有权力去处理这里纠纷。
第6章 总结与讨论
6.1结论
探索街头官僚实践性知识的生成，能够促进街头官僚专业化发展，提高其能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。本研究基于结构化理论、反思性实践理论，抽取12名街头官僚开展扎根理论质性研究，从结构与行动二元关系层次，了解街头官僚的日常专业实践，分析了其实践性知识的生成过程：在结构规则与资源的使动与约束作用下，街头官僚通过自身能动性开展行动，与情境中其他行动者进行互动。在此过程中，街头官僚通过行动中反思、反思行动、检验固化认知活动生成实践性知识，而行动产生的一系列结果又将影响结构重塑，作用于接下来的实践性知识更新生成。因此，这是一个动态循环发展的过程。据此，建构街头官僚实践性知识生成图式，如下图所示：
第一，结构是街头官僚实践性知识的来源，通过对街头官僚行动产生使动与约束作用，进而影响其实践性知识的生成。结构包括规则与资源，规则分为规范性要素与表意性符码，规范性要素是与街头官僚相关的法律法规、组织规范等明文规定的，具有支配性的正式制度，表意性符码是与街头官僚相关的文化习俗、价值观、道德规范，以及事件社会影响等非正式制度。结构中的资源分为权威性资源与配置性资源，权威性资源是街头官僚在行动中使用的权力、关系等非物质资源，配置性资源是街头官僚在行动中使用的技术、工具等物质资源。一方面，结构对街头官僚实践性知识的生成具有使动作用，体现为规则与资源为街头官僚行动提供了支持。在情境中，一些规则与资源转化为街头官僚在行动中能够利用的要素，促进了行动的完成。具体来看：一是结构能够为街头官僚行动提供正当化证明，规则与资源赋予了街头官僚一定的权力与义务，使街头官僚的行动具有意义，具有被认可的价值。二是结构能够为街头官僚行动提供解释图式，规则与资源为街头官僚提供了一套价值规范、行为准则、初步的行动框架，在结构赋予的角色下，街头官僚知道自己应该要开展怎样的行动，达到怎样的目的。三是结构能够转化为街头官僚行动时可以利用的工具。规则与资源能够转化为各种工具和手段，为街头官僚行动创造条件与机遇，促成街头官僚实现行动目的。
参考文献（略）