本文是一篇行政管理毕业论文，笔者认为作为牵头部门首先要做到认清角色，找准定位。要发挥好牵头部门上传下达、协调各方的作用，向上要整理汇报工作计划和进展情况、争取上级领导的支持、丰富可用的资源；向下要确保各方步调一致，协调各个协作部门的工作节奏，确保任务顺利完成。
第1章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
党的十九大以来，中国行政体制改革再次迈入了一个新的阶段，改革的重点任务已经由单一的机构改革转变为了同时注重机构改革与运行方式、管理方式改革[1]。跨部门合作作为我国行政体制改革的重要组成部分，其发展日趋成熟，在公共事务治理中也扮演着越来越重要的角色，健全部门间的配合机制、完善合作组织形式等成为不可忽视的内容。很长一段时间以来，我国政府部门跨部门合作的达成和推进主要依赖来自于上级部门或者领导的权威来进行推动，这种具有中国特色的形式被称为“以权威为依托的等级式纵向协同模式”[2]，例如领导小组、指挥部、“河长制”等形式。依靠上级权威这类模式虽然高效可行，但是在实践中却也面临机构繁多、职能交叉、流于形式等困境。相较于其他协同组织形式，牵头任务制具有设立简便、灵活机动、成本更低等优势，广泛应用于公共治理实践的各个领域，是部门合作的重要渠道。同时在精简规范协调机构的背景下，很大程度上弥补了部门间协同的空缺。但这一重要的协同组织形式却没有得到足够的关注，鲜有文献对牵头任务制进行系统全面的研究，亟待展开深刻细致的探索。
2021年，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中强调要坚持自然生态环境一体化保护和系统治理，加强大江大河流域以及重要湖泊湿地生态保护，加大生态系统修复力度。同年中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》为黄河及流域沿岸的系统治理和生态修复指明了方向，明确了目标。水的自然属性导致流域生态修复必然需要多个职能部门统筹协调、相互配合，因此流域生态修复也成为了牵头任务制普遍应用的一个典型领域。C市位于山西省东南地区，辖区跨海河和黄河两大流域，流经的主要河流包括海河流域的浊漳河以及黄河流域的沁河等。2017年，山西省人民政府印发了《山西省漳河、沁(丹)流域生态修复与保护规划(2017—2030年)》，强调要构建政府主导、部门联动，因地制宜、多措并举，整合资金、合力治漳（沁）的格局；
1.2 国内外文献综述
1.2.1 国外研究现状
（1）关于跨部门合作的研究
国外对于政府部门合作研究起步较早，在官僚体制改革方面也积累了一定的经验。卡尔特（C. Alter）和哈格（J. Hage）指出在跨部门合作中会付出成本代价，但同时也会收获回报。成本代价主要包括失去技术优势、时间、信息资源、责任以及失去稳定性等问题[1]。尤金·巴达赫（Eugene Bardach）对跨部门合作的理论基础、实现因素以及模式选择进行了具体详细的阐述。他认为跨部门合作是多个独立机构进行的共同行动来增加公共价值，跨部门合作产生必须要有人力财力作为支撑、良好的运作系统、主要目标和次要目标之间的平衡、和谐的合作文化氛围以及政治家的认可等条件[2]。
西方国家追求以系统性集成为特征的整体性政府。克里斯托弗·波利特（Christopher Pollit）对协同政府这一概念进行了较为全面系统的介绍，认为协同政府是指基于协同治理思想而采取治理方法以实现预期计划目标的政府改革模式之一，主要内容包括共同使用资源，消除内部冲突的因素，促使不同治理主体在同一模块内开展合作，为社会和公民提供一体化服务[3]。克里斯滕森（Christensen）和勒格里德（Legreid）指出西方各国政府改革的重点已经从过去的结构性分权、机构的裁减等转变为了整体政府的建设，认为整体政府的概念不仅包括政府内部之间，同时也包括政府与非政府组织之间建立的伙伴关系[4]。
从影响跨部门合作的因素来看，斯瓦罗（Swallow）认为某一个地区的社会和政治力量支持与否以及支持程度的大小是影响跨区域之间能否顺利开展合作的重要变量[5]。贝丝·盖兹利（Beth Gazley）认为影响跨部门合作的因素主要包括工作人员的特质、教育程度与开展培训、合作的主客观环境与法律以及收获的经验。
第2章 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 跨部门合作
（1）跨部门合作与跨部门协同
20 世纪末21世纪初，社会问题愈发复杂，社会公共服务的需求不断变化，新公共管理理论模式下的各项制度安排已然不适应时代要求，政府部门间关系由“竞争”转向“合作”。西方国家从 20 世纪 90 年代中后期开始了一场寻求政府部门合作与协同机制的改革风潮，跨部门合作模式正式开始进入公众视野，跨部门合作这一概念正式诞生。加拿大环境管理专家德里克·汤普森（Derek Thompson）等人认为跨部门合作是社会可持续发展的工具[1]，能够确保信息资源得以共享，同时使所有重要的问题以及解决问题的职能部门都被充分考虑，可以制定相应的计划并采取共同行动。尤金·巴达赫（Eugene Bardach）并不将跨部门合作视为一种行为，而是一种能力[2]，认为跨部门合作是动态发展的，更具有灵活性。在研究跨部门合作概念时，我们要注意参与合作的部门首先必须要达成共识，确立统一的目标，并为目标的实现整合相互分散的不同类型的资源；其次要有彼此沟通的意向，愿意共享信息，进行合作；还要有规范系统制度机制设计来保障跨部门合作的顺利开展。因此我们将跨部门合作定义为为了实现共同的合作目标，政府部门内部或与其他组织在一定的制度框架内，通过形成相互信赖的关系，整合资源，采取合作行为以增加公共价值的政府管理模式。鉴于时间以及能力有限，本文所研究的跨部门合作仅局限于由政府主导并参与的跨部门合作上。
提及“合作”，需要与另一个相似概念“协同”做区分。协同思想最早是由著名的美国战略管理学家伊戈尔·安索夫（Igor Ansov）在1965年提出，20 世纪 70 年代，德国物理学家赫尔曼·哈肯（H·Haken）创立了协同学。独立的之间部门通过各种互动行为能够有效统筹调配资源，发挥更大的效应，人类社会和自然资源的效率最大化是协同治理思想的本质目的。在跨部门协同角度下，陆世宏认为协同是部门内部的协同，治理活动的各参与者之间都是平等的合作伙伴关系[1]。这是跨部门协同与跨部门合作的主要区别，协同往往是在某一个部门内部的活动，而合作是多个独立的部门之间相相互协作的过程，同时协同更加强调上级的作用，合作则弱化了上级的概念，讲求平等开放的协作。本文之所以将研究视角定位在跨部门合作，是因为所选取的流域生态修复案例是基于政府内部多个独立的平级职能部门而开展实践的，从跨部门合作出发可以更好地理解其中的逻辑过程。
2.2 理论基础及其适用性
2.2.1 整体性治理理论
整体性治理理论的产生主要基于两个原因：一是为了适应英国政府改革的需要。新公共管理运动使得崇尚利益的价值观念在公共部门中逐渐占据主导地位，造成政府系统内部、政府与市场间关系的“碎片化”。二是由于20世纪末期信息技术不断发展，人类社会步入到数字时代，网络和信息技术的不断升级，为整体性治理理论的产生和发展奠定了基础。英国约克大学学者安德鲁·邓尼尔（Andrew Dunsire）首次提出“整体性治理”这一概念并做出阐释，而佩里·希克斯（Perri six）则将整体性治理理论进行了总结，他将整体性治理理论从整体性治理的概念上升到理论层面，1997年他撰写了《整体性政府》一书，并且提出了整体政府的概念。
整体性治理理论认为政府扮演者整合者的角色。为解决“碎片化”问题，整体性治理理论主张政府发挥统筹协调作用，打破政府职能部门之间的专业壁垒、解决分歧，在沟通交流基础上，统一协调参与跨部门合作主体的行动。政府在社会这一多主体相互交流合作的过程中发挥着整合者的重要作用。佩里·希克斯认为，整合是指通过建立共同的组织框架和共同的实践行动来将以上想法付诸实际，21世纪的政府则应该更加注重部门之间的合作与交流，实现公共政策执行的连续性及部门间的合作性，克服各部门间的壁垒和各自为政的现象[1]。整体性治理理论的目的是以整体性方式解决社会公共事务，为公众提供有效的、无缝隙的服务，始终坚持效率、经济、效能、结果、责任、民主等公共价值和精神[2]。整体性理论作为新兴治理理论的一种，强调政府部门间通过充分的沟通与交流，达成有效的跨部门合作共识，促使政府部门的目标连续一致，通过不同资源的互补，以实现合作预期目标的治理行动[3]。这一理论的诞生为政府部门处理跨部门合作关系及政策执行提供了全新的治理思路，指导了公共管理领域的改革与实践。
第3章 研究设计 ................ 19
3.1 案例选择 ...................................... 19
3.1.1 背景介绍 ............................. 19
3.1.2 样本选取 .............................. 20
第4章 牵头任务式跨部门合作形成机理 ............................... 28
4.1 流域生态修复公共事务现实需求 .................................. 28
4.1.1 流域生态修复治理任务繁重 .......................... 28
4.1.2 “河长制”治理机制单一 ................................. 29
第5章 牵头任务式跨部门合作运行过程及结果 .................................... 36
5.1 运行过程 ................................................ 36
5.1.1 达成共识 .............................. 36
5.1.2 合作机制 ........................................... 37
第5章 牵头任务式跨部门合作运行过程及结果
5.1 运行过程
5.1.1 达成共识
参与跨部门合作的各职能部门达成合作的共识是开展集体行动的基础，包括但不限于合作的目的、合作的内容、合作的方式以及预期的收益等内容。在常态政治下，职能部门之间难以形成合作的共同预期，尤其是在牵头任务制中，尽管通过下发文件等形式明确了合作的有关事项，但缺乏议事协调机构的统一组织安排，加剧了形成有效共识的困难。但在内外环境因素的影响下，部门之间可能改变态度和策略从而形成合作。
（1）高位推动与领导重视
领导重视促成职能部门达成合作共识，推动跨部门合作的进程是高位推动影响跨部门合作最为直接的体现。通过增加施压给职能部门的行政压力，加强督促与问责的频率，提高职能部门的紧迫感，增强其对于合作重要性的认识，以此来促成合作共识的达成，该类作用机制主要发生在两种情景当中。一是跨部门合作开展受阻。跨部门合作大多时候并非为参与者自愿发起的行为，部门间可能无法形成充足的自发协同动机，加之风险利益等多种因素影响，使得牵头任务制并不如预期进展的顺利，这时候就需要行政首长介入到部门合作中，打破平级部门间权力平衡的局面，发挥协调联络、指挥命令的作用。二是任务较为重要。在牵头任务制中，按照领域不同划分了很多的任务，这些任务里有的重要程度较高，需要在短时间内处理，而有的任务重要程度相对较低，完成所需的时间也比较长。那些重要程度高或者对于社会和民众有重大深远影响的事务，行政首长往往会比较重视，部门之间也容易快速达成合作的共识。
第6章 研究结论与讨论
6.1 研究结论
6.1.1 多重原因促成牵头任务式跨部门合作
牵头任务式跨部门合作形成的原因大致可以归纳总结为三类：首先从主观上来看，是对上级政策和命令的执行，对工作任务的具体安排，例如文件的内容和机构的设立大多参照上级政府的做法，在工作内容和工作要求上保持高度一致；其次从客观上来看，是为了满足对治理领域中公共事务的复杂性、综合性所提出来的强烈的跨部门合作需求，是作为一种对现有的工作机制不能有效处理跨部门合作所提出的任务而进行的补充；最后从现实来看，是对流域生态修复中多部门合作集体行动诉求的一种回应，通过再次明确部门职责、细化任务内容解决了职责模糊的困境。正是在这样多重因素的相互影响下，最终促成了牵头任务式跨部门合作的形成，为后续一系列工作的开展奠定了基础。
6.1.2 上级权威普遍存在于跨部门合作中
在公共管理治理领域当中，我国政府部门跨部门合作的实现主要依赖上级权威，通过设立更高规格的议事协调机构或者上级领导直接干预来促成合作的开展，多数职能部门不会主动与其他部门开展合作，而是习惯依赖领导的介入进行协调。在C市流域生态修复中，所采用的牵头任务制中上级权威所带来的压力并不是持续的，也就是大多数情况下不需要上级权威直接介入到跨部门合作当中，这造就了牵头任务制最大的特点：牵头部门成为了上级权威在跨部门合作当中的独特体现方式。受到上级重视的牵头部门，会获得无形的支配权力和有形的人力物力资源，从而在平级部门中间脱颖而出，升格为强势部门，化身为上级领导的“代言人”，继续发挥统领全局、指挥协调的作用。但在一些情境下，仍需要上级领导主动或被动地参与到部门协调过程中，有时是向领导报备，避免频繁重复的向上级请示，有时是为了尊重领导者职务所带来的地位和权威；或者表现为弱势的单位向上寻求领导的帮助，通过签字批条、打电话、打招呼等方式，重新将上级压力施压到职能部门上，以此来推动合作的进程。
参考文献（略）