本文是一篇行政管理毕业论文，本文以茂名市电白区沙琅镇为例，通过梳理其“强镇扩权”改革工作，发现其改革工作中存在着合作困境，然后借鉴“有组织的无序”理论，构建出非对称资源依赖、合法性认同、协商性谈判和规则构建的复杂性四个要素对合作困境的生成机制进行分析，并最终尝试构建出一个“强镇扩权”改革中的合作困境的复杂生成机理。
1绪论
1.1研究背景与研究意义
1.1.1研究背景
改革开放以来，随着社会经济快速发展，珠三角、长三角以及京津冀附近都涌现出大量的经济发达镇。这些经济发达镇的主要特征有：经济总量较大，每年的财政税收在10亿元以上；人口规模较大，常住人口达10万人以上；城市化发展水平较高，已经或有能力承接都市圈的部分公共服务职能。[1]这些经济发达镇从人口规模和经济总量上来看，很多都已经能赶上内地地级市的标准，可以称得上是名副其实的强镇。但值得注意的是，在人口规模和经济总量飞速增加的同时，受到传统上下级政府关系和镇级内部机构设置的束缚，很多经济发达镇的体制机构设置和权责体系建设远远不能匹配市场经济的发展需求，导致了一系列问题如公共服务供给质量低、社会治理能力低、上下级部门沟通不畅、同级部门配合失灵等。经济发达镇出现的这些困境被学者们形象地比喻为“小马拉大车”、“大脚穿小鞋”、“经济发展的巨人，社会管理的矮子”等，这种“镇级的权限，县级的人口，市级的经济”的现状严重阻碍了地方经济和社会的发展。[2]为了解决经济发达镇权责不对等的问题，弥补经济发达镇快速发展的经济水平和机构体制改革需求之间的缺口，国家开展了行政体制改革，其中，“强镇扩权”改革也包含其中，旨在赋予经济发达镇更多的社会经济管理权限，激发经济发达镇发展活力。
从全国范围来看，国家发改委于2004年下发了《关于开展全国小城镇发展改革试点的工作通知》，标志着强镇扩权的试点工作正式开始。《通知》介绍了试点内容和试点标准的选择，明确要在合理确定财权和事权的基础上，增强小城镇在经济发展和社会管理的权能。自2004年开始，国家先后确定了三批全国发展改革试点城镇，全国合计645个乡镇被纳入试点。2010年4月，中央编办联合中农办、国家发改委等六部委首次印发了一份关于强制扩权改革的意见，即《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国13个省份共选取了25个经济发达镇进行“行政管理体制改革”试点，这标志着以“强镇扩权”为核心的发达镇行政体制改革上升为国家机构体制改革的重要任务并予以实践。2013年，党的十八届三中全会提出，“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”，标志着经济发达镇行政体制改革在全国掀起了热潮
1.2研究综述
1.2.1经济发达镇“强镇扩权”改革研究现状
（1）关于“强镇扩权”内涵的研究。
一般认为，强镇扩权是指在暂时不涉及行政区划调整的情况下，将一部分属于县（区、市）的审批、执法、人事等经济社会管理权，通过直接下放、委托授权、完善财政分配机制等方式赋予经济发达的街道或镇。
从分权的历史维度来讲，在中央政府持续向地方政府放权之后，地方城市政府向乡镇基层政府放权也成为一种必然趋势。从分权具体包含的内容这个方面来说，强镇扩权改革属于“行政分权”概念范畴下的“权力下放”（从类型上讲，分权包括政治分权、行政分权、财政分权；行政分权包括权力分散、权力委托、权力下放）。
“强镇扩权”有时候也会被说成“扩权强镇”。“强镇扩权”主要注重政府与体制转型同经济社会转型的一致，而“扩权强镇”主要注重转变政府体制机制从而促进城镇经济社会进一步发展，属于同一个问题的两个方面。[7]换言之，“强镇扩权”这个概念，实际上存在广义和狭义的区别。强镇扩权是原因与结果的关系，因小城镇现有管理体制束缚其经济进一步发展，从而扩大强镇的权力，是一种被动扩权，也就是狭义的强镇扩权。[8][9]扩权强镇是手段与目的的关系，通过对小城镇（并非经济发达镇）进行放权、扩权，达到强镇的目的[10][11][12]，即扩权，强镇。广义的强镇扩权包括了狭义的强镇扩权和扩权强镇。
2相关概念与理论基础
2.1相关概念
2.1.1经济发达镇
经济发达镇又称经济强镇，一般是指集聚人口相对比较多、工业基础比较完善、商业氛围比较浓厚、经济综合实力较好的乡镇。[48]经济发达镇其实是一个相对概念，通常而言，经济发达镇是指人口规模和经济发展水平在所属市县处于较前地位的镇，而非是在全国范围内进行比较的。具体而言，按照我国东部地区的评价标准，我国西部地区的经济强镇很难被列入经济发达镇的阵列，相反地，对于东部地区发展水平居中的镇很有可能在西部地区达到经济发达镇的标准。在广东省范围内，同理可得，粤东西北地区被划为经济发达镇的，在珠三角可能达不到经济发达镇的标准，反之，一些在珠三角地区还达不到经济发达镇标准的乡镇在粤东西北地区则完全有可能被纳入经济发达镇的行列。因此，我们应该从一个相对的视角去理解经济强镇这个概念。
虽然现阶段，还没有人能就经济发达镇形成一个规范又公认的定义，但经济发达镇通常都有一些明显的共同点。一是经济发展水平较高。经济发达镇的经济在本地中排名前列，甚至有个别经济发达镇的经济与财政收入总量已经达到都市圈的规模。这些经济强镇的人口规模大、经济水平高、产业发展快，居民收入也相对高，第三产业比较发达。二是人口基数较大。经济发达镇由于产业相比其他镇较快，因此吸引了大量的外来就业人口，并迅速形成一个相对发达的城市规模，外来人口普遍比本地人口要多。比如珠三角的虎门镇、容桂镇，浙江的龙港镇、石铺镇等，常住人口规模达到几十万，其中东莞虎门镇、长安镇常住人口超过100万人，这些经济发达镇实质上已经属于中小城市。三是产业相对发达，特色优势明显。经济发达镇区位优势明显，通过二三十年的产业积累，已经发展成为远近闻名的工业强镇，尤其是大部分经济发达镇都具有区域性知名主导产业，比如东莞虎门镇特色优势产业是时装，中山古镇特色产业是灯饰，佛山乐从镇的特色产业是家具，电白沙琅镇的特色产业是龟鳖养殖，产业链相对完整，创业氛围浓厚。同时，依托外来人口集聚从而使就业机会增加，这些经济发达镇服务业比较发达，生态旅游产业也顺势而起。
2.2理论基础
2.2.1“有组织的无序”理论
组织社会学学术史上一直在重复着一场著名的辩论。论辩的一方以理性系统理论为主要的代表者，他们强调从结构性制约的角度来解释组织中的合作机制问题，他们认为，理性设计出的各种制度安排是保证人类合作处于有序状态的重要保证；辩论的另一方则以自然系统理论为主要的代表者，他们更多的考虑到个体间相互依赖的行为对合作秩序的影响。
两派学者各抒己见，从单一的角度对理论进行不断验证。但随着组织社会学理论的不断发展，一些新的声音逐渐出现，他们认为辩论双方都过于极端，不能完全解释人类合作的所有问题，结构性因素和组织个体因素都是影响人类合作行为的重要因素。“关于资源配置的手段，我认为应从市场和科层两个层面进行共同探讨，并且这两种手段在特定条件下是可以互相转化的。”威廉·姆森在他的《市场于等级制度》一书中提出了这样的观点。
而法国组织社会学的决策分析学派则从另一个角度批判性地评价了这场辩论。米歇尔.克罗齐埃等学者认为，这场辩论其实是一种使用了极端的二分法对合作行为作出的简单分析。“一方面是关于科层组织的研究，另一方面是有关集体行动的分析，好像我们所针对的是两个分析领域，这两个分析领域由相互隔绝彼此不相容的参照系统、理论观察视角所确立，它们截然相反，从一开始就互相排斥”。
3沙琅镇“强镇扩权”改革实践............................20
3.1沙琅镇基本情况..................................20
3.2沙琅镇“强镇扩权”改革现状........................20
4“强镇扩权”改革中的合作困境的生成机制...............................31
4.1非对称的资源依赖...........................31
4.2合法性认同危机................................................33
5秩序重构：合作困境的破解....................39
5.1转换区镇关系...............................39
5.2优化机构设置...................................39
5秩序重构：合作困境的破解
5.1转换区镇关系
传统的科层制模式下的政府关系，上级政府具有绝对的权力，往往通过行政命令等较为强势的形式和手段对下级部门进行指导和管理。在进行“强镇扩权”改革工作后，镇级政府承接了部分县级政府的社会经济管理职能，缩短了区政府与镇政府之间行政等级。很多事项不需要再经过区政府，镇政府可以直接办理。在此基础上，区镇政府之间应尽快从“命令-服从”型关系中脱离，建立起上下级政府之间平等互惠的合作关系。
首先，要界定清楚区镇部门之间的职权界限，落实好各项事权归属，在人力、财力、物力划拨上给予镇政府更大的话语权。在事权下放的基础上加大放权力度，摒弃“抛包袱”式放权和“名放实收”式放权，保障配套措施的落实，加快场地、经费、人员申请审批速度，做到真正将应放的行政管理职权下放到镇政府实施，减轻区政府压力，释放经济发达镇的管理潜能。
其次，应在区镇政府之间建立起有效平等的沟通协商机制，不再对镇政府进行命令发布式管理，在改革过程中更多地听取镇政府的意见，保障镇政府的利益。对于一些存在弹性自主空间的条文，应协同镇政府一起协商，制定相应的对策，而非一言堂，制定“损人利己”的“抛包袱”式改革方案。对在区政府在镇政府设立的一些分中心，应赋予镇政府一定的管理与监督权，涉及到本地实际问题的事务，应及时与镇政府沟通协调，寻求更优解决方案，接受镇政府的日常管理和考核，建立起平等协商的管理体制。
最后，要不断探索扁平化的管理模式，简化工作流程，减少区镇政府在上传下达中所花费的时间成本，要建立区、镇两级协调联动、高度配合的执法机制，促进执法资源下沉，提高沙琅镇综合执法能力。探索建立分级审批方式，对一些技术要求高、管理难度大、专业性强的项目，超过一定标准仍由区级部门审批，其余由镇审批的分级审批方式，减轻镇级审批压力。
6结论与讨论
近年来，随着经济社会的飞速发展，越来越多的经济发达镇涌现出来。这些经济发达镇有着经济总量大、人口规模大、城市化发展水平高的特点，已经或有能力承接都市圈的部分公共服务职能。但是，在经济飞速发展的同时，受传统上下级政府关系和镇级体制机构设置的束缚，很多经济发达镇的权责体系建设远远低于市场经济的发展需求，导致了公共服务供给水平低、条块矛盾突出、社会治理能力低等一些列问题。为了解决这些问题，全国各地开始进行“强镇扩权”试点改革，赋予经济发达镇与之发展相适应的经济和社会管理职能，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需要的新型行政管理体制，进一步激发经济发达镇经济社会发展活力。按照制度设计，在“强镇扩权”改革中，区政府应按照文件规定，制定明确的职权下放清单，与镇政府做好交接工作，将应放权力完整、顺利地下放到镇政府。而镇政府也要协调组织内部资源，做好纵向与横向的沟通工作，确保有能力承接好上级政府下放的权力。但在实际改革过程中，却出现了包括纵向政府部门与横向政府部门“抛包袱”式强镇、“以放之名、行收之实”、“一呼零应”、“部门孤岛”等合作不顺畅的难题。按照政策制度设计本该顺利执行的扩权政策，为何出现了这么多合作难题？什么因素在影响着扩权改革中的政府间合作，这些因素又是通过何种机制造成合作困境的？
参考文献（略）