本文是一篇行政管理毕业论文，文章立足于开化县在推进“县乡一体、条抓块统”改革中的丰富实践，梳理了开化县在改革中的创新做法、取得的成效、存在的问题、存在问题的原因以及优化举措。纵观整个致力于弥合“县乡断层、条块分割”的“县乡一体、条抓块统”改革，该模式为进一步优化条块关系、推进基层治理现代化提供了实践参照。
一、绪论
（一）研究背景及研究意义
1.研究背景
在我国政府组织架构中，条块关系不仅是其“基本的组织结构性关系”，更是调节和充分发挥中央和地方两个积极性的重要体制机制。但一直以来，条块关系在实际运行过程中却频频出现“条块分割”、“条块壁垒”、“条块冲突”等条块关系“失灵”问题，使其饱受诟病。因此，探索出优化条块关系以适应治理现代化需要的体制机制已成为学界和政界的共同关注。如北京市为解决乡镇“看得见，管不着”的执法困境问题而探索出的“街乡吹哨、部门报到”工作机制，致力于重塑基层条块关系，提升乡镇政府的整合和统筹能力[1]；浙江省在优化条块关系、构建简约高效的基层管理体制方面也进行了积极的改革尝试，探索出“县乡一体、条抓块统”基层治理模式[2]。该模式以统筹联合治理资源、打破条块壁垒跨界融合和扁平高效化的行动理念化解县乡断层、条块分割的突出问题。当前，浙江省探索构建的“县乡一体、条抓块统”模式为致力于优化条块关系提升基层治理能力的地方政府提供了可借鉴经验。
然而，当前浙江“县乡一体、条抓块统”改革仍处于探索阶段，该模式是如何得以实现的？其运行成效又如何？在多大程度上实现了县乡治理资源的统筹配置？特别是在中央政府强调要推动治理重心向基层下沉的当下，“县乡一体、条抓块统”模式为理顺和优化基层条块关系提供了哪些可借鉴的实践经验？等等，对这些问题的疑惑成为本研究的起点。因此，本文立足于浙江省“县乡一体、条抓块统”改革综合试点地级市——衢州市下辖的开化县作为研究对象，运用所学理论知识和实际参与观察方法，深入分析开化县“县乡一体、条抓块统”的改革做法、实践经验和不足之处，并研究如何更好地优化这一新型“县乡一体、条抓块统”模式，以期实现由点及面、由表窥里的研究效果，为浙江完善“县乡一体、条抓块统”模式提供参考价值，同时也为其他地方政府在探索优化基层条块关系的改革实践过程提供参照。
（二）国内外文献综述回顾
我国政府改革历程，“中央和地方，条条和块块之间的矛盾，是始终困扰着人们的难题，至今也仍是我们改革和发展中最费脑筋的事情”[4]。而条块关系问题的集中爆发区域在基层，问题的表现也出现在基层。因此，学界和政界对条块关系的改革和研究也大多集中在地方政府，尤其是县域政府范畴。虽然条块关系的相关表述最早出自毛泽东对当时中央部委与地方政府之间矛盾关系的生动概括，也是从新中国成立后逐渐成型和稳定的政府组织架构模式，但目前学界对条块关系的相关研究起步较晚、成果较少。截止2022年4月1日，在中国知网以“条块关系”为主题词进行检索，共检索到433篇文献资料，其中高质量的“核心期刊”和“CSSCI”期刊只有141篇，最早论述条块关系的学术型文献出现于20世纪80年代，之后在很长一段时间内的发文量呈现低迷态势。自党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出要“规范垂直管理体制和地方分级管理体制”、“构建起简约高效的基层管理体制”之后，学界关于条块关系的研究便呈现出增长态势，发文量有所增多。图1-1和图1-2为我国条块关系研究的发文时序与数量图和条块关系研究主题分布情况图：
二、基本概念界定与研究理论基础
（一）基本概念界定
1.条块关系
由于我国是单一制国家，为维系国家统一与发挥地方活力并实现大国纷繁复杂事务的有效管理，必须采取适度集权与分权的模式和采用层级制与职能制相结合的政府组织架构，这是影响我国政府形成条块组织架构的核心因素，由此也便产生了我国政治与行政领域中独特的条块关系。条块关系是由形象化的职能部门管理体系即“条条”与区域管理体系即“块块”组合成的我国政府管理体制中的结构性关系。“条条”是指从中央政府到地方各级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门[54]，“块块”是指由不同职能部门组合成的省、地级市、县、乡等各级地方政府[55]。从条块关系的已有研究中，学界将其基本定义为：是指从中央到地方各级政府中的职能部门与各个层级的地方政府之间在实际运行过程中所形成的相互影响、相互作用的关系。从狭义上看，条块关系包括中央部委与省级政府、省职能部门与地级市政府、地级市职能部门与县级政府、县级职能部门与乡镇政府的四种关系类型[56]。基于本研究范畴在县域内，所研究的条块关系作用和影响的主体是基层县、乡镇两级政府之间，因而本文所研究的条块关系特指县域内的条块关系，即县级职能部门与乡镇政府的关系。
由于我国政府管理的“职责同构”原因，导致了条块关系在实际运行过程常常面临着三大困境：一是各层级界面不清晰，职责交叉，责任模糊，导致条块冲突；二是各主体间推诿扯皮，效能低下，导致条块分割；三是条条向块块甩锅卸责，权责失衡，导致条块矛盾。因而，要破解长期制约条块关系发展的条块冲突、条块分割、条块矛盾等困境，则须打破“职责同构”的政府管理特征，理顺条块关系，构建起简约高效协同的基层管理体制，使其不断规范化、科学化、法治化。
（二）理论基础
1.整体性治理理论
肇始于20世纪末的整体性治理理论是在反思和批判新公共管理运动的过程中发展出来的，关注于通过政府内部机构的整合与协调以有效解决政府社会治理能力和治理效能的问题。该理论主要来源于佩里•希克斯(perry Hicks)和帕特里克·邓利维(Patrick Dunleavy)的整体性治理思想。整体性治理理论有两个核心概念，分别是整合与协调，这也是整体性治理理论最核心的内容。
整合是应对新公共管理运动出现的部门碎片化问题的行动策略，被视为“与新公共管理的对立的回答”。整合指通过向公民提供满足其需求的、无缝隙的公共服务，从而实现整体性治理的最高水平[58]。尽管整合的理念很早就有了，但整体性治理所强调的整合理念与传统官僚制的权威性整合和新公共管理的竞争性整合是不同的，前者采取的则是以公民需求为基础的合作性整合模式[59]。希克斯认为，作为解决社会问题的一种方式，整体性治理的目标是改变政府治理“碎片化”的状况，其对立面是碎片化而不是专业化[60]。因而，在希克斯看来，整合是整体性治理的核心概念之一，要解决碎片化治理所导致的诸如责任转嫁、项目冲突、重复浪费、各自为政和公共服务困惑等问题。整体性治理理论致力于实现治理层级、治理功能以及公共-私人部门的三维整合[61]，具体体现在：(1)整合治理层级，将不同层级或同一层级的治理进行整合，以应对跨界公共问题；(2)整合治理功能，将组织内功能相关或重合的部门进行整合；(3)整合公私部门，将公共部门与私人部门进行整合。与希克斯一样，邓利维也强调整合，但后者认为整体性治理是一种重新整合。他认为整体主义的改革与传统意义上的公民参与式治理变革不同，前者是构建以公民的需要为基础的、以精简和变革政府机构为主要内容的、以促使政府与公众形成“客户”关系为导向的新型政府，同时这也是政府改革的目标所指。此外，邓利维认为还要重视提升信息技术的整合能力，强调信息技术的整合。因为在他看来，在数字化时代，社会治理的核心特征在于整体性、协同的决策方式以及电子行政运转的数字化[62]。从这一层意义上看，邓利维认为整体性治理不仅超越了传统公众参与治理的范式，且不同于新公共管理的过程管理，他认为整体性治理是公共部门内部网络的根本变革，是灵活应对新问题的新模式[63]。
三、浙江构建“县乡一体、条抓块统”模式的实践探索：以开化县为例....20
（一）浙江构建“县乡一体、条抓块统”模式的基本情况.............20
1.浙江构建“县乡一体、条抓块统”模式的动因.................20
2.“县乡一体、条抓块统”改革的前期准备.....................22
四、浙江构建“县乡一体、条抓块统”模式存在的问题及原因分析：以开化县为例..........................39
（一）存在的问题.....................39
1.职能部门赋能不到位.......................39
2.乡镇统筹管理能力不足.....................................40
五、浙江构建“县乡一体、条抓块统”模式的优化路径..................52
（一）进一步推进职能部门赋能基层...............................52
1.破除部门利益固化的藩篱...................................52
2.加强顶层设计和法律保障...................................52
五、浙江构建“县乡一体、条抓块统”模式的优化路径
（一）进一步推进职能部门赋能基层
破除部门利益固化的藩篱
部门利益指政府部门的行为偏离了“公共利益”导向，以追求部门自身利益的形式来变相地实现个人利益[87]。行政体制改革是打破固有利益格局的行动，而部门利益固化会极大地阻碍利益格局的改革，这也是当前“县乡一体、条抓块统”改革的拦路虎。利益固化会使强势部门越来越强势，弱势部门则越来越羸弱，长此以往，社会发展就会缺乏活力。因而，破除部门利益固化的藩篱，一是要重新树立以追求公共利益为价值旨归。政府部门和官员要从公众需求和社会发展出发，培育公共服务大局观。二是要构建利益协调与整合机制。我国职能部门林立、职能交叉模糊、“九龙治水”，是产生部门利益固化藩篱的重要原因。应当树立整体性治理理念，按照大部门体制要求，将工作职责相近的部门进行整合，坚持一类事件原则上只由一个部门负责，通过机构重组与整合来打破部门利益固化的藩篱。同时还应建立健全部门间利益协调机制，调整部门间的利益关系，缩小利益差距。三是要建立权力监督与责任追究机制。严格落实“属地管理”的权责清单，与权责清单相结合，做到权责一致。凡是涉及基层工作的任务都必须严格遵循“属地管理”的权责清单，避免县级职能部门规避责任，以“属地管理”之名向乡镇转移责任，对未按清单履行“属地管理”职责的行为进行问责。同时，责任追究也应依据权责清单，厘清主体责任与配合责任，避免乡镇政府承担“无限责任”。此外，还可利用信息化手段培育社会监督平台，发挥新媒体的传播优势，畅通公众参与监督渠道。
六、结语
浙江“县乡一体、条抓块统”改革是一场针对官僚制的自我变革，也是一次渐进式探索弥合“县乡断层、条块分割”的过程。文章立足于开化县在推进“县乡一体、条抓块统”改革中的丰富实践，梳理了开化县在改革中的创新做法、取得的成效、存在的问题、存在问题的原因以及优化举措。纵观整个致力于弥合“县乡断层、条块分割”的“县乡一体、条抓块统”改革，该模式为进一步优化条块关系、推进基层治理现代化提供了实践参照。通过本文研究，可以得出以下几点研究结论：
一、治理现代化与条块关系优化程度有着密切的关联性。适应治理现代化要求的条块关系可以推动社会的进步、经济的发展。反之，违背新时代发展要求的条块关系模式则会引起极大的治理危机，进而影响治理现代化进程。“县乡一体、条抓块统”模式是浙江在应对新形势下优化条块关系的进阶性策略探索，是回应当前基层“条块分割”和“碎片化”治理的有益尝试。
二、信息技术的嵌入是推动政府整体性变革的重要变量，对“县乡一体、条抓块统”改革起到技术支撑作用。因此，要不断强化对信息技术具体功能的挖掘和技术研发，提升工作人员的信息化素质和能力，积极创新信息技术在推进条块关系优化中的运行方式。在数字化平台遍地开花的同时，还应注意对信息的有效整合，包括数据来源渠道、数据收集标准以及数据展示结构的整合等，避免出现“二次信息碎片化”。
三、“权责一致”是“县乡一体、条抓块统”改革的核心要义，同时也是建设现代化的服务型政府所必须遵循的一条法则。因此，需要加大力度厘清县级职能部门和乡镇政府，以及不同部门之间的权力范围和责任边界。“条条”职能部门作为基层治理资源的拥有者和发包者，应尽全力保障“块块”乡镇政府在治理过程中所需的必要资源。同时，“块块”乡镇政府要优化人员和内设机构配置，确保“条条”下沉的治理资源能够承接得住、用得好。从而改变以往部门权大责小、乡镇权小责大的“权责失衡”关系。
参考文献（略）