本文是一篇行政管理毕业论文，笔者认为应急预案的合法性和合理性，应建立在国家法律法规的基础上，以国家法律为依据，避免应急预案的非法性。因此，清化省政府应根据越南国家法律法规，结合清化省的实际情况，在不违背越南国家法律的前提下，制定出既符合越南法律框架，也适合清化省地方政府的应急预案，确保应急预案的合法性和科学性。
第一章绪论
第一节研究背景与研究意义
一、研究背景
2019年底和2020年开始新冠肺炎大流行危机的后果是非常严重的，截至2021年12月底，新冠肺炎已在200多个国家和地区出现，使全球超过4.3亿人受到感染，超过500多万人死亡。[1]新冠肺炎对经济、政治和社会问题造成了巨大的负面影响。越南是最早确认感染新冠肺炎的国家之一。尽管被评估为医疗资源有限且新冠肺炎感染和爆发风险高的国家，但越南政府表现出了从一开始就与流行病作斗争的决心，越南每天发现的新冠肺炎病例数仅缓慢增加。在2021年5月份以前，越南仅确诊了1046例新冠肺炎病例，累计死亡35例，累计治愈755例，这些数字被认为是低的，与世界各国各地区的新冠肺炎防控效果相比，越南被认为是和当时德国、中国台湾和韩国一起在新冠肺炎防控中取得较为成功的国家。但在2021年6月份以后，随着新冠肺炎病毒的变异传播，越南新一轮的新冠肺炎爆发，根据越南卫生部数据，截至2022年6月底，越南累计确诊病例11472301人，死亡病例43055人。[2]新一轮新冠肺炎病毒在越南全国传播之快之迅猛，一方面给越南经济社会等各领域造成了巨大的影响，民众巨大的恐慌情绪不断蔓延；另一方面给越南政府带来了严峻的挑战，虽然越南政府在2021年5月以前，采取了较为妥当的应急管理措施，有效地控制了第一轮新冠肺炎病毒的传播。但是在新一轮的新冠肺炎病毒大爆发中，政府的应急管理措施则未能发挥出有效的作用，这也是截至目新冠肺炎病毒在越南仍未能得以控制的原因之一。
可以说，应对新冠肺炎取得的成效与政府是密不可分的，政府是突发公共卫生事件应急管理的主体，拥有强制性管理工具、非常态化管理职责、迅速调集物资的能力和以人为本的价值理念。对于地方政府来说，其职能更加具体化，在应对突发公共卫生事件应急管理中，如何能体现出地方政府的执政能力、应急管理能力则是政府公信力和权威性的体现。事实证明新冠肺炎不仅危害大、影响范围广、持续时间长，更对全球人类的生命健康安全构成了极大威胁，给政府的应急管理工作带来了巨大挑战。应对新冠肺炎折射出国家的强制干预权与免于国家强制干预的自由权之间的紧张状态，是政府在治理社会各种矛盾的能力体现。新冠肺炎的爆发对越南突发公共卫生事件应急管理体系提出了巨大挑战，暴露出现有应急管理系统存在的短板与不足。
第二节文献综述
一、国外研究
国外学者在研究公共卫生突发事件管理上的文献较多，特别是在应急管理理论发展的研究上，学者们研究了理论的形成、演变、发展等各个阶段，研究成果十分明显。
（一）应急管理理论发展与研究
应急管理集多个学科于一体，研究突发事件中的起因、发展脉络和规律等，并形成了一定的知识体系和方法。现代管理中，对于应急管理能力的评判主要通过对一国政府在应急管理中所取得的实质性的成效来衡量。还包括运用科学管理的方法技术并产生突破性的进展。全面应急管理理论被认为是应急管理中应用较有广泛的理论。该理论内容主要包括对各类突发性事件的管理，包括突发事件的整过程，并对应急管理的主体进行统一协调。在该理论的引导下，整合应急管理系统、生命周期理论得到逐步的形成和发展。
整合应急管理系统主要是根据美国在公共安全中常用的术语而来，也称“应急管理合作关系”，该理论提出，在应对突发事件时，需要各机构和各部门通力合作，共同协调配合完成任务。如果在此过程中缺乏统一指挥、合作、协调则很难实现有效的管理目标。KevinBlanchard（2022）从公共卫生的角度来看，灾难的定义是对受影响社区的健康和卫生服务的影响。无论是由自然灾害（飓风、地震）、工业事故还是生物危害引起的，健康的作用都是每个紧急事件的重要方面。将人类纳入灾难的后果通常会导致与健康相关的影响。虽然最初的灾难可能不会对公共卫生产生明显的影响，但每场灾难的复杂性和多方面的驱动因素往往会在地方、区域、国家或国际层面对公共卫生产生不利影响。突发公共卫生事件的一些共同特征及其与更广泛的基于灾害的景观的相互作用，并认为公共卫生是突发事件管理、减少灾害风险和灾害风险管理的核心功能。
第二章概念界定和理论基础
第一节概念内涵
一、突发公共事件
从突发公共事件的概念来看，主要是突然性，产生的影响较大的，包括对人员、财产造成较大较严重损失的，并且对社会的影响较大，对公共安全造成较大影响的突发事件。突发公共事件，突出的关键词是“突发”和“公共”，从这两个词理解，突发公共事件可以说始料未及，是意外的事件。[3]通常来讲，突发公共事件的来源主要有三个方面，一是由客观因素引发的难以控制的；二是超出人类认识的范围；三是可能从细微的地方演变成大爆发。通常突发公共事性是矛盾积累到一定程度以后激化的后果，其表现出关联性、复杂性异于一般事件。而且突发公共事件造成的人、财、物的损失是较大的，也包括对社会心理和个人心理的冲击和破坏性。从突发事件的发展来看，一般其发展过程包括：潜伏期、初期、流行期（爆发期）、顶峰期、平缓期、僵持期、回落期、结束期。突发公共事件还可以进一步分类，主要有事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件、自然灾害。
二、突发公共卫生事件
突发公共卫生事件，从关键词来看，卫生事件一般是指与医疗卫生、疾病、传染病有关，并且是群体性传染和感染的卫生事件，或者不明来源的疫情感染，其产生的后果是对人类的健康造成威胁并对人类的生命安全产生较大的影响。[4]本文研究的新冠肺炎疫情属于突发公共卫生事件。可以说突发公共卫生事件产生的原因有许多种，从特性来看，其病毒传播能力非常广泛，具有跨区域跨国流动，而且一旦具备了传染源、传播媒介或途径、易感染体，并且出现跨区域跨国流动，即有可能成为全球流行病传染和传播。
第二节理论基础
一、4R危机管理理论
危机管理4R理论是Rober Heath提出的重要理论，该理论是危机管理的核心，为应对危机管理而产生的理论。4R理论的主要内容是从缩减力、预备力、反应力、恢复力四个阶段开始，每个阶段的重要性和侧重点不一样。如缩减力主要是从环境因素进行分析，认为危机的减轻应该是靠人员在环境中采用一定的手段来完成。预备力是在危机出现以前就应该采取的预先的方案。反应力是在应对危机时，各责任主体的应对和反应能力，通常用时间来衡量。恢复力则是在危机结束后在归纳和总结经验的基础上，避免类似危机事件的发生。4R理论的内容在危机管理的各个环节和方面都有相应的解释和方案，是危机事件得以解决的重要理论指导。[6]可以说4R理论是应用于危机管理较成功的理论，该理论还从过程管理的角度来进行阐述，包括危机管理中的主动性、积极性、冲击力等内涵的解释等，因此，4R理论得到了众多学者的认可，并在政府应对危机管理中得到进一步的验证。
在突发公共卫生事件中，政府在处理危机的过程中要形成了一套危机管理反馈和处理机制，政府对于危机的预警、反应、沟通、处理等方面都比较成功。比如政府从对疫情的判断，对公众、媒体、危机预警等方面进行危机处理，从而保证社会在非常时期的正常运转。那么在突发公共卫生事件的应急管理中，政府从成立应急管理指挥部（委员会）等组织机构，通过官方不断呈现出公众需要了解的事实真相，让公众可以清楚地了解整个事件，消除流言的产生和扩大。在面对危机，政府通过媒体进行了积极的正面的宣传和防疫。在危机产生后，政府的信息透明化，每天及时更新和公布疫情的数据等。可以说，政府在危机管理中在预备力、缩减力、反应力和恢复力方面都应表现出应有的水平，这也是应急管理中取得成功的关键之处。
第三章越南清化省新冠肺炎疫情应急管理现状...................13
第一节清化省新冠肺炎疫情分析...........................13
一、清化省基本情况...................................13
二、清化省新冠肺炎疫情发展情况........................14
第四章清化省新冠肺炎疫情应急管理存在的问题.................23
第一节应急预案管理体系建设不够完善......................23
一、政府应急综合能力仍有待提高........................23
二、信息管理不到位...................................23
第五章中国广西应对新冠肺炎疫情应急管理的经验..............27
第一节健全预防与应急准备机制...........................27
第二节完备的应急管理组织体系...........................27
第五章中国广西应对新冠肺炎疫情应急管理的经验
第一节健全预防与应急准备机制
从广西新冠肺炎防控的实践来看，健全预防与应急准备机制主要体现在以下几个方面：
第一，完善重大疫情监测网络和预警机制。广西在疫情初期就对疫情进行了准确的研判，前期准备工作较为充足，并且启动为较为科学有效的应急预案，广西在疫情防控中及时、准确、快速的反应，为疫情防控打下了坚实的基础。在疫情监测方面，广西在各市、县、乡镇、村布置了疫情监测网络，建立了社区网格员机制，包括农村、学校等基层一线都纳入相应的网络监测，对疫情的监测做到层层覆盖，不留死角。在预警机制方面，各级各部门按照广西的要求，建立和启动相应的预警，通过与各部门的联防联控，协调各方力量共同防控，切实做到了早发现、早报告、早预警、早处置，尽可能把危机与疫情扑灭在萌芽状态。
第二，提升重大疫情应急响应能力。广西在疫情初期快速反应，启动应急预案后，根据对疫情的研判提升了重大疫情应急响应能力，在防控的措施上也作了进一步的调整。第一，构建网格化管理，对外来输入人员实施严格防控，群防群控，设置从市、县、社区、村、组各层级相应的网格管理。第二，健全和完善动行机制。根据国家卫健委要求，建立了防控目标，制定的各层级具体任务，设置了疫情防控各个环节相应的职责，在此基础上，开启全周期、全过程的运行模式。第三，引进技术防控。广西在疫情防控的过程中，引入了科技元素，比如5G、人工智能、大数据的应用，各类防控APP的投入使用等，使疫情防控的密切接触流调数据提取和对比的时间大大缩小，既减轻了人力也提高了工作效率。
第六章完善清化省政府突发公共卫生事件应急管理的建议
第一节构建和完善突发公共卫生应急管理机制
一、预案编制应更科学合理
启动应急预案是突发公共卫生事件出现后第一时间要做的工作。应急预案，故明思义必然是在突发事件出现之前就预先制定好的方案，该方案是针对公共卫生事件，结合各地的实际进行制定。那么应急预案要体现出政府的职责特点和合法性，特别是对于越南清化省政府来说，清化省政府制定的突发公共卫生事件应急预案更要体现出地方政府的地域性、特殊性等相关特性，充分运用危机管理机制等理论知识来编制适合自身的应急管理预案。
第一，应急预案的编制必须要考虑和体现了前瞻性和综合性的特性。这主要是建立在以往突发公共卫生事件的案例经验总结上，通过对过往案例的分析、归纳、总结，构建预案体系框架，补充预案所遗漏的内容，进而完善预案。比如清化省政府，在此次的新冠肺炎疫情中，重点分析和总结该事件大流行的特性，剖析其中的风险因子，进而在预案的前期准备工作中，将各因子要素尽可能周全，并且对于流行学追踪、隔离措施等细节要更加细致和可操作性。此外，在预案体系框架完成后，应征求各方意见，比如成立专家组对预案进行评估，同时征求政府各职责部门以及社会公众的意见，并进行多次模拟，通过不断调整和修改，使预案达到最优效果，以使应急预案更具科学性和合理性。
第二，从预案的准备、编制、实施等环节都离不开专业高素质人才队伍，应急预案中需明确各类人员职责，挑选和组建高质量的应急人才队伍。此次新冠肺炎疫情中，清化省建立的应对突发公共卫生事件的人才队伍主要是从各市县区政府机构公职人员调配和组建，各层级人员素质参差不齐，水平不一，这在预案的执行和实施过程难免出现政策的偏差。因此，高素质高质量专业型人才队伍确实是应急预案得以正常高效运转的关键因素。清化省应提前谋划和组建一批能力强，水平高能应对突发公共卫生事件的人才，不断建立健全并优化应急管理人才体系建设，定期对该类人才进行培训，不断更新知识，提高应对能力，以适应不断变化的新环境、新事件，在应对各类突发事件中能体现出人才的高效性和专业性。
参考文献（略）