本文是一篇行政管理毕业论文，笔者认为“购买式造林”是转变政府职能的新方式，由政府直接配置资源向政府调控市场配置资源转变，通过政府的宏观引导发挥市场机制最大的作用，实现林业生态建设和经济发展双丰收。
一、相关概念界定与理论分析
（一）相关概念界定
1.生态产品
国务院关于全国主体功能区的规划中指出生态产品是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，其特点是节约能源、无公害、绿色生产，一般包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等，将生态产品看作是人类生活中必不可少的一种公共产品，具有典型的非排他性和非竞争性，还有其独特的外溢性，生态系统失衡会破坏生态环境，生态环境越恶劣所产生的生态产品的质量越差，生态环境的恶化一般是由人类活动引起的而不是由自然因素造成的，生态产品不仅具备生态价值而且具有经济投资价值，所以生态产品的供给是在满足人类环境需要与社会经济需求的基础上，以满足人类日益增长的优越生态环境需求。
2.森林生态产品
森林生态产品是由森林系统生产出来的，具有调节功能、文化服务功能、生命支持功能和固碳释氧功能的无形产品的综合，具有明显的自然属性、公共属性、市场属性和社会属性。
第一，自然属性。森林生态产品是指在生态产品的基础上由森林系统生产的，森林生态产品供给量与森林资源保有量密切相关，森林资源丰富森林生态产品的供给量增多，反之亦然。由于不同的森林需要的生长环境有所差异，气候和地形等因素都会对森林生态系统产生的生态产品的有所影响。D县森林生态系统能够同时供应多种生态产品，一是调节功能产品，D县位于黄土高原，森林生态产品可以调节空气质量和气候，净化水质、保持水土。二是文化功能，可以提高D县的旅游价值，为消费者提供美景。三是生命保障功能，保护生物多样性保护、物质循环。四是固碳释氧功能，吸收二氧化碳释放氧气，提高生活环境质量。
第二，公共属性。森林生态产品有着很突出的公共产品的特征即非排他性和非竞争性，比如，森林生态系统提供的氧气，因为森林是公共的，所以每个人都有权利去享受森林供给的氧气，一个的享用不影响他人。同时，没有一个人可以去排除和拒绝他人去享受森林生态系统供给的氧气，还有其他水土保持和净化水质的功能也是如此，具有显著的公共属性，很容易产生“搭便车”现象。
（二）研究理论基础
1.公共产品理论
萨缪尔森（1954）对公共产品的定义是目前运用最广泛的，他认为公共物品是每个社会成员在消费一种产品时，不会影响其他人对该种产品的消费，也无法排除其他人同时消费该种产品[28]。在此基础上总结出公共产品具有非竞争性和非排他性。公共产品与私人产品对应，公共产品理论最开始是用来解释市场失灵问题，为了避免人们的公共利益受到损害，公共产品还是需要由公共部门进行提供。公共产品根据存在的形态可以分为有形的和无形的公共产品，林业生态服务就是一种无形的公共产品，应该由政府部门来提供，通过财政资金来保障供给。但是随着社会公众的生态需求日益增多，同时一些私人产品在生产过程中存在正外部效应，即可以使别人或社会获益，而受益者又不必为此付出，所以政府可以通过购买生态服务的方式向社会提供生态公共产品。
2.外部性理论
“外部性”（Externality）是说明经济行为与社会环境问题成因的一个基础性理论，最先对外部性问题展开研究的是阿尔弗雷德·马歇尔，他在1890年出版的《经济学原理》一书中首创了“外部性”这一定义，是指一个经济主体的经济活动对另一个经济主体所产生的不利或有益的影响。20世纪20年代，庇古在其名著《福利经济学》中，根据外部性影响效果的差异，区分了正外部性和负外部性的概念，并给出了将外部性内部化的方法。根据庇古理论，正外部性是指某经济主体的行为可以使别人或社会获益，而受益者不必为此付出；负外部性是指某经济主体的活动造成了他人利益或社会受损，但造成损害的个人却不用为此负担成本。关于外部性问题内部化的实现，庇古指出，可以通过政府政策介入来达到目的，通过使负外部生产者受到政策约束，而正外部生产者受到补偿，由这种差别对待的方式产生激励促进生产扩大。
二、山西省D县政府“购买式造林”现状分析
（一）D县的概况及调研基本情况
1.自然地理概况
D县地属黄土高原，县域内地貌复杂，地势起伏较大，山峦沟壑众多，地形南北高、中间低、东部高、西部低，形如盆地，形成了临近地区气温高、无霜期长、日照时间长、昼夜温差大的区域性气候；海拔最低481米，最高1740米；属暖温带大陆性气候，四级分明，光照充足，年平均气温11.1℃，昼夜平均温差12.9℃，平均日照数2111.4小时，平均无霜期244天。县域内有昕水河、义亭河和岔口河三条河流，主要为昕水河，自东向西贯穿全境，全长70千米，两岸河谷地为传统农耕区域。沿川水浇地1万余亩，粮、棉、果、菜等农产品都可种植，所产苹果、桃、西瓜含糖量高且味道极佳，在省内外享有声誉，历史上素有“小金殿”之美誉。昕水河和义亭河河川可利用落差发展自流灌溉和机械提水灌溉2万余亩，是D县发展农业的有利条件之一[35]。
2.社会经济条件概况
D县位于晋西吕梁山南端，黄河东岸、临汾市西北部，隶属于山西省临汾市，北接永和县，南连吉县，东邻蒲县，西与陕西省延长县隔黄河相望，处于山西省出陕西通道口，位于临汾西山中心，209国道,沿黄公路、乡村公路互织成网，规划兴建的洪大高速、隰吉高速、沿黄旅游扶贫公路将穿越县境。县内交通以公路为主，距临汾市120余千米，距省会太原市300余千米。总面积967平方公里，下辖3个镇2个乡60个行政村，总人口5.22万人[36]，2020年2月退出贫困县，在全国主体功能区规划中属于限制开发的国家生态建设区，属黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区。2020年全县生态总值109624万元，比上年增长6.6%。第一产业增加值20299万元，增长6.7%，占生产总值比重为18.5%。全县居民人均可支配收入13616元[37]。
（二）D县政府“购买式造林”现状分析
1.发展历程
（1）“购买式造林”的发端（2013年-2015年）
山西省为了加强生态建设与保护，改善全省的生态环境，近年来在林业方面不断进行深化改革，坚持以人为本，创新发展方式，取得了较好的成绩。“购买式造林”这种政府购买林业生态服务的方式最早发端于山西省黑茶山国有林管理局。国有林场在造林过程中面临代理成本过高、植树造林造林成活率低、保存率与造林者的经济利益不密切相关等问题，因此山西省黑茶山国有林管理局提出“购买式造林”并在黑茶林局试验推行，对人们的造林结果进行购买。具体实施方法为：首先使林业主管部门根据年度计划制定造林方案，把造林标准和目标进行细化。其次是选择造林主体，由林场职工、农户、合作社等采取竞价方式决定由谁来进行造林，签订合同。最后，三年后依据合同中规定的成活率等各项标准的完成情况向造林主体支付造林费用。黑茶山林局第一年先试运行了300亩，符合要求的林场职工都可以参与招标，自负盈亏，承担一定的风险，给造林主体预付30%做资金支持，第三年验收合格后支付剩下的全部资金。林场职工从之前为了完成上级布置的任务被动参与造林转变为现在直接成为造林结果的收益者，参与造林的积极性显著提高，苗木的成活率达到 90%以上，远远高于之前，达到了“兴林富职工”的目的，于是在2015年开始向社会推广。
（2）“购买式造林”D县试点（2016-2017）
D县就是首批进行试点的贫困县之一，有“三十塬沟四千，周围大山包一圈”之说，是国家级贫困县，生态环境脆弱，贫困发生率高。2016年7月王金龙调任D县委书记，结合D县的县情在县域开始“购买式造林”的试点工作。2016年D县人民政府先后出台了《D县购买式造林试点工作实施方案》《D县生态扶贫实施意见的通知》《关于进一步推进扶贫攻坚造林专业合作社组建工作的通知》等制度办法，为“购买式造林”提供了良好的政策支撑和制度平台。
三、山西省D县政府“购买式造林”存在的问题及原因分析 ....................................... 28
（一）存在的问题 ....................................... 28
1.购买过程中制度执行不力 ............................... 28
2.购买资金不足 ............................................ 29
四、山西省岚县“购买式造林”经验借鉴 ................................ 35
（一）山西省岚县“购买式造林”概况 ................................... 35
（二）经验启示 ......................................... 36
五、优化山西省D县政府“购买式造林”的对策建议..................... 37
（一）优化制度环境，强化制度执行力度 ...................................... 37
1.建立全方位多层次的制度规范 ................................ 37
2.强化制度执行力度 ......................................... 37
五、优化山西省D县政府“购买式造林”的对策建议
（一）优化制度环境，强化制度执行力度
1.建立全方位多层次的制度规范
目前，我国政府向社会组织购买林业生态环境服务还处于探索前进阶段，缺乏全国性的法律法规。林业生态服务是典型的需要由政府提供的公共产品，“购买式造林”是地方政府购买林业生态服务的典范，是山西省针对地区经济基础薄弱，生态环境破环严重，年年造林不见林，在林业方面进行的市场化改革。目前D县政府因地制宜的制度规范还缺乏可操作性，省级方面也没有统一的标准进行约束，一定程度上阻碍了政府“购买式造林”的发展。因此，需要建立全方位多层次的法律和制度。
首先，要继续深化政府向社会力量购买林业生态服务以及社会资本参与林业生态建设和保护的内容，建立起在全国范围内具有约束性的制度规范。地方政府要根据当地的经济、生态环境制定具有地方性和可操作性的行政法规和指导意见。其次，政府“购买式造林”的实施步骤包括：购买前期规划设计政府购买的内容、范围，承接主体的确定以及资金筹措，购买过程中的资金支出，监督管理以及购买方式和程序规定，还有检查验收评估和兑现。在整个实施过程中每个阶段和步骤都需要制定相关的制度规范和管理办法，完善相关的配套制度和机制。最后，要规范造林之后的管护工作，造林期间是由造林人员负责管护，造林工作完成之后就需要专门的负责人来进行管护。推动“林长制”实施是管护工作的重要内容，能够提高管护质量和效率，建立健全“林长制”相关的制度规范，运用智能化智慧平台加强管护，实现“制治”和“智治”，做好顶层设计和制度建设。
结语
目前我国生态环境问题迫在眉睫，林业问题突出，经济发展与生态建设如何协调发展，政府如何进行生态服务供给等问题值得研究。本文以山西省D县作为研究对象，分析D县政府“购买式造林”，首先选择合适的理论依据，然后结合调研情况具体分析D县购买林业生态服务的现状，虽然取得了一定的成效，但是仍然存在一些问题并分析了产生问题原因，然后结合岚县的经验提出优化建议。通过本文的研究得出以下结论：
第一，政府购买林业生态服务是介于通过政府行政化的供给生态服务与通过市场化供给生态服务之间的另外一种形式，与生态环境服务付费PES的内涵接近，购买主体是政府，承接主体是社会组织。D县政府“购买式造林”购买主体是D县政府，承接主体是以贫困户组成的合作社，政府对结果进行购买，提高了公众参与的积极性，增强了实施造林服务主体的主人翁意识，林木的成活率显著提高。
第二，生态购买与生态补偿是有区别的。生态补偿属福利救济性质，原则是“谁收益谁付费”，生态效益与经济效益分离，激励机制是经济补助，属于计划经济式经济投入。生态购买的激励机制是市场机制，属于市场经济式经济投入兼顾生态效益与经济效益。D县政府“购买式造林”激发了市场活力，践行了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。
第三，政府购买服务与政府外包服务是有区别的。区分政府购买服务与政府外包服务的一个重要因素是政府购买公共服务的主动权。政府购买公共服务的内容一般是政府根据社会需求决定，由承接主体向政府申请，政府审核决策，承接主体实施。政府外包服务的内容是由政府自身是否供给决定的，政府将决定好要提供的公共服务通过外包的形式交给承接主体去做。D县政府“购买式造林”是政府购买林业生态服务的优秀案例，是社会经济发展与生态环境保护的需要，以及公众对生态产品和生态服务的需求，推动了“购买式造林”的产生和实施。
参考文献（略）