本文是一篇行政管理毕业论文，本文通过分析原因和结合国内外PPP模式下城市轨道交通建设中政府的履职经验，提出了PPP模式下呼和浩特市政府在城市轨道交通1、2号线中应充分发挥政府的法律制度制定职能、风险控制职能、监督管理职能、优化公共服务职能作用的对策建议。
1引言
1.1选题背景
随着我国城市化的发展，城市交通问题日益凸显，城市轨道交通成为了解决公共交通问题的重要方式之一。但是，当前我国在城市轨道交通建设上仍存在一些问题，例如，发展水平低，难以满足经济发展的要求；资金需求大，单独依靠政府的财政支持远不能满足城市轨道交通建设的高额资金需要。为了解决政府在城市轨道交通建设中资金紧缺的难题，保障公共产品和服务供给的水平和效率，政府通过引入PPP模式，将城市轨道交通的建设推向市场，让社会资本参与到城市轨道交通的建设中。根据城市轨道交通投资大、收益少、回收周期长、公益性强的特点，政府采取了可行性缺口补助的方式，解决投资收益不足的问题，通过制度的设计将准经营性的项目转变为经营项目，使其具备社会融资的基本条件，将公共产品转移给私营投资者，进行管理和经营，以此解决公共基础设施供给不足的问题。使政府和社会资本在合规的应用与监督的基础上实现双方的“共赢”。
2013年党的十八届三中全会指出：鼓励非公有制经济健康发展，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营，对PPP模式的推广奠定了基础[1]；2014年3月，财政部领导在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以了系统的阐述，并提出要从组织、立法和项目试点三个层面大力推广PPP模式，因此，2014年也被称为PPP元年[2]。2015年，国务院办公厅出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，国家财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》并且成立了国内政府和社会资本合作(PPP)的项目库和综合信息平台，要求将国内所有计划以PPP模式操作的项目和PPP项目全部纳入到项目库中[3]。
1.2研究目的及意义
1.2.1研究目的
当前我国大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与到公共产品的供给中，有效解决政府的财政压力，促进社会资源的合理配置，为广大人民群众提供优质和高效的公共产品和服务。然而，面对城市轨道交通的建设，一方面由于呼和浩特市地处祖国北疆，经济发展缓慢，PPP模式发展晚的特点致使当地政府缺乏城市轨道交通PPP模式应用的相关经验；另一方面，2021——2035年呼和浩特市要实现综合立体交通网，未来将积极推动城市轨道交通3、4、5、6号线的规划建设，打造“轨道上的青城”。基于此，为了丰富呼和浩特市城市轨道交通项目中政府履职的相关理论和经验，本文特此以呼和浩特市城市轨道交通1、2号线项目为切入点，从PPP模式中的政府职能视角出发，找到PPP模式下呼和浩特市政府在城市轨道交通1、2号线建设中政府履职存在的问题及原因，进而提出PPP模式下呼和浩特市城市轨道交通1、2号线项目中政府应如何履职的对策建议；同时，以期帮助呼和浩特市政府在PPP模式下城市轨道交通项目中能够准确地进行政府职能的履行，为呼和浩特市城市轨道交通3、4、5、6号线的顺利开展提供理论和经验指导。
1.2.2研究意义
（1）理论意义。PPP模式，是公共服务供给机制的重大创新，国内外学者对PPP模式进行了多方面的研究，一定程度上对我国政府和社会资本合作提供了深远的指导意义。然而，研究仍存在不完善之处，例如PPP模式应用领域、参与主体方面的理论研究较为缺少等。基于此，本文通过对PPP模式、城市轨道交通、政府职能以及PPP模式中的政府职能进行概念界定，基于行政管理的视角下，以新公共管理理论、委托代理理论为依托，将PPP模式下城市轨道交通建设中的政府职能进行深入研究，在理论上进行了分析和路径探索，一方面为PPP模式下城市轨道交通领域应用提供了理论指导，另一方面为PPP模式中政府履职合理定位提供了理论基础和依据，充分发挥政府在城市轨道交通PPP模式中的重要作用，将理论应用到具体的实践中，在一定程度上能丰富和发展PPP模式的理论、新公共管理理论和委托代理理论。
2概念界定与理论基础
2.1概念界定
2.1.1 PPP模式
（1）PPP模式的含义。PPP模式(Public-Private Partnership)，即政府和社会资本合作，20世纪90年代起源于英国，泛指政府部门为增强公共产品和服务供给能力与社会资本建立的一种风险共担、利益共享的合作经营模式[23]。目前，对于PPP模式概念的界定，学术界尚未形成统一的看法。受限于各国各地区迥然有异的政治、经济及法律环境，造成对PPP模式的理解和内涵有所不同。这里列举几个具有代表性的观点：
联合国发展计划署（1998）将PPP模式定义为政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的合作关系。通过合作可以使合作各方实现比预期单独行动更有利的结果；同时，在风险分担方面，政府也不是把项目的责任全部转移给私人部门，而是由参与合作的各方共同承担项目责任和融资风险[24]。
欧盟委员会(2004)将公私伙伴关系定义为公共部门与社会资本之间为了确保基础设施的融资、建设、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式[25]。
世界银行（2007）将PPP模式定义为私营部门和政府部门间就提供公共产品和服务签订的长期合同，同时，私营部门在PPP项目中应承担重大风险和管理责任[26]。
中国财政部在财金[2014]76号文件中指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是在基础设施及公共服务领域中建立的一种长期合作关系。在项目的合作中由社会资本承担项目的设计、建设、运营、维护基础设施等工作，通过“使用者付费”及“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保障实现公共利益的最大化[27]。
2.2理论基础
2.2.1新公共管理理论
新公共管理是20世纪70年代后期西方国家为应对公共财政困境和传统行政模式的缺陷而推行的政府改革运动。新公共管理理论作为一种新的管理模式，以现代经济学和企业管理理论为基础，对政府管理模式提出了新的思维方式和发展路径[46]。首先，新公共管理理论以现代经济学为理论基础，提出包括政府在内的社会人都是理性的“经济人”都在追求自身利益的最大化，从而获得出绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得出政府作为公共管理部门，理应为社会服务，以市场或顾客为导向，提高服务效率和质量的依据；从成本—效益理论中获得出对政府绩效管理进行界定和评估的依据[47]。其次，新公共管理理论还主张政府作为公共部门可以从私营企业管理方法中汲取先进的管理经验，例如，目标管理、组织发展、绩效管理、人力资源管理等管理方式和手段都可以为政府公共部门所运用，以此增强公共部门的管理效率。如今，PPP模式已经成为政府供给公共产品和服务的新路径，政府在PPP模式中如何执行好政府职能，如何做好角色定位是顺利开展政府和社会资本合作的必要条件。借鉴新公共管理理论的合理因素，可为政府在PPP模式中如何执行政府职能提供了理论基础：
（1）建立以社会公众利益为导向的全新价值理念。与传统行政模式相比，新公共管理理论认为政府不再是发号施令的官僚机构，而是以人为本的服务提供者；公众是享受公共产品和服务的“顾客”，把社会公众视为公共管理的“顾客”，以此确立清晰的服务标准。政府作为不以盈利为目的“企业家”理应以“顾客”需求为导向，提供全面优质的公共产品和服务，实现经济资源生产效率的最大化。在公私合作中，通过顾客驱动的政府可以提供高质量和多样化的公共产品和服务，对政府服务的评价，以顾客为主体，可有效保证公共产品和服务提供的质量和效率。
（2）政府职能由“划桨”转为“掌舵”。新公共管理理论认为，政府的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”，即政府在公共行政中应该是政策的制定者而不是政策的执行者。借鉴新公共管理理论的合理因素，在政府与社会资本合作中，政府应该重新定位政府的职能，政府不再是社会公共事务的全面干预者，而应该是宏观调控的政策制定者和监督者，自身在做好项目的统筹规划、利益协调和监督管理职能的同时，通过向社会资本施加各种有利影响让其“划桨”的方式来完成项目的投融资、建设、运营和管理维护等工作内容，实现政府和社会资本利益的双赢[48]。
3 PPP模式下呼和浩特市城市轨道交通1、2号线项目中政府履职情况................20
3.1呼和浩特市城市轨道交通1、2号线项目概况................................20
3.2调研的设计与实施情况..............................21
3.3政府履职的基本情况...................................23
4 PPP模式下呼和浩特市城市轨道交通1、2号线项目中政府履职存在的问题及原因分析......................27
4.1问题分析.......................................27
4.1.1现有法律规范缺乏针对性........................27
4.1.2风险控制能力有限...........................27
5国内外PPP模式下城市轨道交通项目中政府履职的经验与启示.........................38
5.1国外PPP模式下城市轨道交通项目中政府履职的经验....................38
5.1.1澳大利亚的风险管理制度................................38
5.1.2英国的垂直监管模式经验................................38
6完善PPP模式下呼和浩特市城市轨道交通1、2号线项目中政府履职的对策建议
6.1健全法律制度，重塑法律制度的权威
新公共管理理论认为，政府的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”，即政府在公共行政中应该是政策的制定者而不是政策的执行者。借鉴新公共管理理论的内容，在政府与社会资本（PPP）合作中，政府应该重新定位政府的角色，政府不再是社会公共事务的全面干预者，而应该是宏观调控的政策制定者，应充分发挥政府职能，将权力放于市场、社会，在充分发挥市场、社会自身优势的同时，也要重视在制度层面为市场、社会的有效运行提供保障。
健全的法律制度是保护社会公共利益和社会资本利益的重要保障，也是政府履行职能的关键所在。只有完善的法律制度才能理清公共利益与私人利益的界限，做好政府部门权责的划分，减少由制度不明确而导致的对双方带来不确定性的影响。近年来，我国积极鼓励社会资本参与公共产品和服务的供给，使得PPP项目与日俱增，覆盖的领域也越来越广泛，所以建立健全政府和社会资本合作的法律体系迫在眉睫。如果政府和社会资本合作的立法跟不上PPP模式的发展，那么，PPP项目出现的问题会越来越复杂，越来越严重，不利于经济社会的发展。根据PPP模式在呼和浩特市的实践情况来看，市政府应积极发挥其法制规章制定职能，要尽快协助国家立法机关制定出台特定的政府和社会资本合作的法制规章。当前，我国的政府和社会资本合作的立法工作相对滞后，国家尚未建立完善的政府和社会资本合作的法律框架体系。政府和社会资本合作的顶层设计有待进一步完善，政策不统一、不配套。财政部和国家发改委在政府和社会资本合作的政策上，存在明显的差异和矛盾[66]。
7结语
PPP模式应用于城市轨道交通建设有效解决了呼和浩特市政府财政不足和巨大的建设资金诉求，推动了项目在设计、建设、管理等方面的革新。在PPP模式下呼和浩特市城市轨道交通1、2号线项目中，政府准确地履行政府职能尤为重要，只有政府明确了PPP模式下城市轨道交通建设中的政府职能，才能充分发挥社会资本在资金、技术、管理等方面的优势，促进社会资源的合理配置。
所以本文从实际需求出发，通过查阅相关文献，结合新公共管理理论和委托代理理论对PPP模式下呼和浩特市城市轨道交通1、2号线建设中的政府职能进行了研究，从实际案例中发现了PPP模式下呼和浩特市城市轨道交通1、2号线建设中政府履职仍存在一些问题。通过分析原因和结合国内外PPP模式下城市轨道交通建设中政府的履职经验，提出了PPP模式下呼和浩特市政府在城市轨道交通1、2号线中应充分发挥政府的法律制度制定职能、风险控制职能、监督管理职能、优化公共服务职能作用的对策建议。
在本文的研究过程中，鉴于本人知识储备和论证能力不足等原因，使论文还存在着很多的不足之处，对于问题的研究不够全面，原因的剖析不够深入，对提出对策的可行性仍有待完善。所以，在今后的学习研究中仍需要不断地查漏补缺，多学习、多发问、多思考，不断深入对这此问题的研究。
参考文献（略）