本文是一篇行政管理毕业论文，笔者认为地方政府提升公共危机管理能力的前提是对自身较为全面清晰的认知、判断，在现有体制指导下依法落实细则，在实践中明确责任和使命，成为勇于担当、敢做有为的好政府。
第1章 引言
1.1研究背景与研究意义
1.1.1研究背景
2020年11月3日，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“《建议》”）当中，特别强调了统筹地区发展和安全，建设更高水平的平安中国。要坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，全面提高公共安全保障能力。完善和落实安全生产责任制，强化生物安全保护。提升洪涝等自然灾害防御工程标准，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。[1]公共危机是风险社会必然存在的一种状态，尤其是在社会发展过程中，隐藏于内部的各种问题与矛盾，往往不易被察觉，经过不断积累，逐渐激化，进而爆发形成难以控制的局面。而现阶段，我国正处于社会改革发展的重要时期，固有的生产模式已不能满足新的生产力，经济、政治、法律等制度也都需要与时俱进，不断更新、调整、完善，在这过程中，也增加了不同类型公共危机发生的可能。若危机发生后不能及时控制，必然会给社会和生活带来严重的负面影响。从构建和谐社会、保持社会稳定的角度出发，各级政府将公共危机管理纳入行政管理范畴是必要的，必须担负公共危机管理重任，将危机风险与损失尽可能降到最小，最大限度地保护与维持社会的平稳发展和人民的安乐生活。
现代物质文明高速发展，但公共危机的类型更加复杂多变、难以预防。即使有相对完整详细的公共危机应急管理预案系统，但因受时间、空间、环境、资源等条件的影响，中央政府不可能对任何危机都能面面俱到、迎刃而解。此时，面对公共危机掌握第一现场详情的地方政府，作为地方行政权力机关的主要实施主体，在及时维护社会秩序、协调社会资源、推进社会合作等方面发挥能动作用，利用自身条件，高效解决公共危机、提升公共危机管理能力是履职尽责的重要体现。Z市政府积极响应中央政府决策，高度重视本市公共危机事件的严防与管控，在历次的公共危机事件中，不断吸取经验与教训，危机管理体系也在实际运用中不断完善。然而，危机的解决不能仅靠危机后的应急救援和恢复重建，没有危机发生就没有危机损失。Z市政府将本区域经济看作发展战略的重中之重，甚至是全部。但高效的发展，靠的正是安全稳定的社会环境。
1.2国内外文献综述
1.2.1国外研究现状
1.对公共危机管理过程的研究
公共危机管理的研究起始于西方，已经拥有相对完整的理论模型与学科体系。关于定义，诺曼·奥古斯汀认为危机是“危险”与“机遇”的综合体，每一个危机都会有其自身爆发的根源，同时当中还蕴含着成功的种子。[2]斯蒂文·芬克认为，公共危机管理是一种全方位动态管理过程，主要以政府为主体，运用公共权力，整合公共资源，对危机进行预防处理和消弭，并提出了危机生命周期理论，包括征兆期、发作期、延续期和痊愈期四个阶段。[3]20世纪90年代后，危机管理研究迅速发展，学者们又提出关于危机的发生发展阶段、危机预警、危机应对等诸多理论。罗森塔尔等几位学者，在1991年提出了预防、准备、反应、恢复的危机机管理基本原则。[4]接着，一些传播学与公共关系学的学者提出危机传播的概念。物费恩·班克思认为，危机传播是贯穿于危机事件全过程，介于组织和其公众之间的传播。罗伯特·希斯以危机应对策略为视角，提出著名的危机管理4R理论，包括危机缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）四个环节。[5]强调减少危机环境的影响，做好危机应对准备，尽力恢复正常状态。奥古斯丁将危机管理系统地划分为六阶段，即危机避免、危机管理准备、危机确认、危机控制、危机解决与危机获利。[6]根据不同阶段的需求提出相对应的要求。危机管理的周期理论为危机管理部门提供了完整的管理步骤，有利于危机工作有秩序的开展，高效统一。米特罗夫提出危机管理五阶段模型，分别是：信号侦测阶段，即发现危机警示信息、采取措施预防；准备和预防阶段，即搜索已知危机信号，减少隐藏危害；损失控制阶段，即危机发生，保护组织不受影响；恢复阶段，即恢复组织正常运转；学习阶段，即回顾危机处理过程，借鉴有效措施。[7]该理论以突发事件为主体，主动识别危机信息并作出预警，保证其他组织正常运转，不断总结学习经验。
第2章 基本概念阐释与理论基础
2.1概念阐释
2.1.1公共危机
1. 突发公共事件
我国政府2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》指出：突发公共事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社 会危害，危及公共安全的紧急事件。[16]2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》将其定义为，突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急 处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
2.公共危机
“危机”一般是指某一时点突然发生、处于紧张状态的事情。听到“危机”，悲观的人会联想到灾难、伤亡和损失；乐观的人则认为，其中虽有危险但也存在机遇。查尔斯·赫尔曼（C.F.Hermann）认为，危机影响决策集团的发展方向，时间短干扰性强。尤里埃尔·罗森塔尔（Uriel Rosenthal）等人指出，危机是对社会系统内部构造产生严重威胁的事情。
公共危机是指严重危害社会公共利益，扰乱社会秩序，引发社会恐慌，需要政府出面，运用公共权力进行资源调配，应对、处理紧急危险情况的非常事件。公共危机种类繁多，根据自身性质不同，分类也各不相同。我国政府按照突发公共事件特点，将公共危机分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类，并按其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）四级。
2.2理论基础
2.2.1危机管理理论
关于危机管理的概念，各国学者专家尚未作出统一的标准界定。其最早的研究可以追溯到1962年古巴导弹危机事件，美国政府采取的应对措施被视为防止此类危机事件发生。而1982年美国泰诺（Tylol）胶囊事件的发生，开始让危机管理真正受到重视。另外，美国“911”事件给国际社会敲响应对恐怖主义危机的安全警钟。[23]不同社会矛盾的暴露让危机管理主体不再局限于政府，逐渐扩展到企业、组织等社会团体，危机管理范围也不断扩大，由政府事务延伸到经济、社会等领域的方方面面。
随着现代危机管理研究的深入，学者们提出了诸多危机预警、危机应对、危机善后等管理理论，针对危机不同阶段的特点提出相应的任务要求。我国学者薛澜、钟开斌将公共危机划分为四个阶段。[24]首先预警期是公共危机征兆出现阶段，主要是防范和阻止危机的发生，或将其控制在特定范围内。其次爆发期是公共危机已发生并出现紧急情况的阶段，需要立即作出应对措施，将消极影响降至最低，防止继续蔓延。然后缓解期是公共危机的延续阶段，此时应对措施不当将导致更严重的后果或衍生其它次生危机，必须制定高效解决措施消弭危机。最后的善后期是公共危机解决后的学习阶段，通过对此次危机管理过程的回顾、分析和评估，为公共危机管理提供案例参考，丰富数据库资源。
这种分期方法从本质上看与芬克四阶段理论不谋而合，适应公共危机周期性变化的特点，便于对公共危机全过程管理制定更为有效的应急预案和应对措施，也符合我国历次重大公共危机的阶段特点、贴近社会现实情况，易于被理解记诵，更好指导地方政府开展公共危机管理工作，是对我国公共危机管理研究理论的肯定与应用。
3章 Z市政府公共危机管理能力现状及存在问题 ..................... 13
3.1 Z市政府公共危机管理现状.................................... 13
3.1.1 Z市总体概况 ................................. 13
3.1.2 Z市公共危机管理能力现状 .............................. 13
第4章 Z市政府公共危机管理能力存在问题成因分析 ................... 18
4.1危机管理意识不足............................................ 18
4.1.1危机教育不全面 ........................................ 18
4.1.2预警渠道不畅通 ........................................ 18
第5章 其他地方政府公共危机管理经验借鉴与启示..................... 22
5.1其他地方政府公共危机管理经验................................ 22
5.1.1武汉“新冠疫情”事件 .................................. 22
5.1.2“6·13”十堰燃气爆炸事故.............................. 22
第6章 Z市政府公共危机管理能力提升建议
6.1完善危机预警机制
严防严控是公共危机的源头管理。简单来说，就是严格防范、控制一切可能威胁到本地区人民生命和财产安全的突发公共事件。根本目的是守护本地区人民群众的生命安全，维持社会经济发展和生活秩序。在防控上严格执行，是避免公共危机发生最有效的途径。以严防严控为主的重开会、喊口号、拉横幅等形式已成为地方政府常见宣传形式，自身是否具备严防严控危机管理思维，等到我们在面对公共危机时去检验，不但对危机管理起不到任何作用，反而引发社会群众对地方政府的信任危机。因此，我们在日常生活工作中，牢固树立严防严控危机管理思维，需要以理想信念为指导，以优秀管理文化来熏陶。
6.1.1强化公共危机预警意识
习近平总书记曾说，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这正是一条不可逾越的红线。当前我国经济处于速度稳定增长阶段，脱贫攻坚战的胜利让每个地区的人民群众享受到发展的红利。Z市政府必须坚持“以人为本”，全心全意为人民服务，始终把人民群众的生命安全放到首位上，把人民群众的切身利益落实到地区发展的每一个阶段。可以利用微博、微信、抖音等网络多媒体平台，自制节目短视频倡导以人为本、平安中国的公共危机管理理念，通过视觉、听觉感染关众，让管理理念深入人心。对领导决策者辅之提问、考试等形式检查。
结论与展望
当前，现代物质文明高速发展，社会进入改革变动期，生存环境中的非稳定因素与不确定因素增加，社会问题与矛盾日渐显现，引发公共危机。党的十八大以来，我国突发事件应急体系建设取得重要进展，防范和应对突发事件综合能力显著提升。但是，公共安全形势依然严峻复杂，面临风险隐患增多、诸多矛盾叠加的挑战。[30]社会生活中，公共危机多是发生在地方层面，由突发事件作为导火索扰乱社会秩序、妨碍人民生活。若处理及时，危机在当地区域内转危为安，既打造地方政府权威，树立为民服务形象，又获得人民群众的信任与支持，凝聚社会各群体发展力量；若处理不够及时，形成负外部效应，将需要花费更多的物力、财力、精力修复可能因“一时疏忽”而导致的漏洞。中央政府在我国社会事务管理中的领导地位决定，“一时疏忽”需要以地方政府为分枝点齐抓共进，加强监督预警，防范化解潜在矛盾激化。因此，地方政府提升公共危机管理能力的前提是对自身较为全面清晰的认知、判断，在现有体制指导下依法落实细则，在实践中明确责任和使命，成为勇于担当、敢做有为的好政府。
Z市政府积极倡导践行中央政府各项决策措施，根据本区域社会经济与人文历史特点，制定符合有益自身发展保障的公共危机管理体系，并在公共危机的防控管理过程中取得一定成效。而随着生存环境的日益变化，公共危机在社会新发展阶段显现出种类繁杂、隐藏性强、传播速度快等新特点，Z市政府在总结经验基础上，随之调整原有公共危机管理体系，但在此次特大暴雨灾害的危机事件中，依然出现危机管理能力不足的问题。本文以行政管理理论为基础，分析Z市政府公共危机管理能力不足的原因，从危机预警、舆论引导、资源协调、社会动员、监督管理等方面提出建议，以期减少公共危机管理过程中的阻力与冲突，化解社会多方矛盾，提升Z市政府公共危机管理能力，更好服务该区域社会经济发展、保证人民安乐生活，也为其他地方政府提供可参考性公共危机管理案例，共同推进国家治理体系和治理能力的现代化。
参考文献（略）