本文是一篇行政管理毕业论文，笔者认为保障粮食稳定生产和维持粮食市场的安全有序十分必要，这一目标的实现需要一系列与之相适应的粮食政策。抗战时期陕甘宁边区政府的粮食生产运动是一次成功实践，颁布的粮食政策给予现代许多启示，对今天的粮食政策乃至其他政策的制定，都具有重要的学习借鉴意义。
第一章 绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1 研究背景
粮食作为国家重要战略物资，作为人民日常生活中的必需品，粮稳则国安。我国作为农业生产大国，粮食又是农业生产的主要对象，关注粮食生产，保证粮食安全十分必要。毕竟，手中有粮，心中就不慌[1]。我国也是一个人口大国，人均耕地面积的占有量并不高，粮食安全问题不容忽视。新冠肺炎疫情来势迅猛，由此带来了一系列社会问题，各国采取的限制或禁止粮食出口等措施导致国际贸易链条受阻碍，食物担忧、健康焦虑等问题加剧。在这特殊的抗击疫情时期，粮食安全面临严峻挑战，保障充足的物资供给无疑非常必要。虽然现阶段，新冠肺炎疫情在我国得到了有效控制，但全球疫情形势依然十分严峻，一旦出现粮食物流受阻，交易中断就会导致粮食价格增长，全球粮食限卖和抢购等不良现象[2]。粮食安全重于泰山，我们要把握住保障粮食安全的主动权，关注粮食政策。
习近平总书记曾提出要以史为鉴，积极的总结和吸取历史经验教训[3]。中国共产党的历史作为一本内容丰富且生动的教科书[4]，可以为今天和未来的实践提供借鉴和指导。我们要积极响应党的号召，回顾历史，汲取经验和教训，为推进新时代我国国家治理体系和治理能力现代化共同努力，贡献力量[5]。
抗战时期陕甘宁边区生态环境与粮食作物种植情况恶劣，自然灾害频发、土地贫瘠、农业生产力落后，国民党政权腐败，粮食需求大但供应严重不足，边区的某些地方甚至出现抢粮事件，爆发粮食危机。当时，陕甘宁边区政府作为一个相对独立的政权，解决粮食问题刻不容缓。要想化解困难，需要充分发挥人们的主观能动性，抗战期间，粮食生产是边区主旋律。历史经验表明，边区的粮食生产是成功的，在这一时期最大程度的展现了人民的智慧[6]。
1.2国内外文献研究综述
1.2.1 国内研究综述
（1）抗战时期农业、粮食政策研究
目前学界对抗战时期粮食政策的研究已有一定成果，抗战时期粮食问题的研究主要集中在这一时期爆发的粮食危机成因、产生的影响、应对措施、成效以及动态逻辑链条即：生产、收购、运输、储存、供应、销售、监管和由此拓展的市场、贸易、贪污、浪费、粮食税、粮食政策、粮食工作等角度。研究的落脚点也各有不同，但大都分布在国统区、边区、四川、两广、湖南以及其他地区。可以看出研究角度众多，但地区有限。阎庆生和黄正林（1999）主要从减租减息和开垦荒地等八个方面展开具体论述，表明陕甘宁边区所采取的一系列农业措施推动了边区农业的发展，使粮食产量增加，支持了抗战[8]。黄正林、文月琴（2005）从五大方面展开，其认为在救国公粮征收的过程中存在一些问题，并且总结了边区农业税收经验和教训[9]。赵刚印（2005）主要对陕甘宁边区农业生产的诸要素进行了综合分析，同时探讨了衰败农业的人口负载力[10]。周祖文（2015）认为农累税简化了公粮征收过程中的调查工作，而且增加了公粮收入、征税的土地[11]。黄正林（2015）指出中共和边区政府为增加粮食生产，广泛动员农民并且积极调剂组织劳动力、鼓励开垦荒地、限制粮食出境和用粮食酿酒等[12]。王海军（2010）则对中共的供给制进行了研究，着重探讨了抗战时期供给制实施的原因[13]。关于国民政府粮食问题的研究，比较具有代表性的有：金普森，李分建（1996）将抗战时期国民政府颁布的相关粮食法规与政策进行了划分，共分为三个阶段，然后对这三个阶段粮食管理政策的演变过程进行了详细论述[14]。罗玉明（2008）表明造成粮食危机的原因是国统区粮食的大量减产、通货膨胀以及投机者恶意的囤积居奇[15]。谭刚（2012）发现粮食管理机构及粮食运输相关政策和措施虽然在一定程度上发挥了效用，但在国民政府粮政腐败以及粮运价格过低等因素的影响下，粮食运输政策并没有完全发挥其应该发挥的效用[16]。郝银侠，刘伟（2013）则是重点探讨了抗战时期国民政府为了增加粮食产量，促进粮食生产所做的三个方面的努力[17]。郝银侠（2011）对国共双方的粮政进行了研究，他从双方粮政的各个方面观察，发现国民党粮政的短期效益较大，但其长期效益比不上短期效益，而中国共产党则是长期效益和短期效益兼而有之[18]。胡忆红（2013）则重点对湖南省的粮食行政机构做了相关研究并认为湖南省的粮食行政机构经历了分散到整合的全过程，在组织系统上最终形成了“省-县-乡镇”的三级模式[19]。
第二章 核心概念和理论基础
2.1基本概念界定
2.1.1 陕甘宁边区政府
1937年爆发卢沟桥事变，标志着全面抗战开始，直到1945年日本宣布无条件投降，抗日战争胜利结束[43]。本文基于政策文本的易获得性和陕甘宁边区政府的独立合法性等因素的综合考虑，选择了这一历史时期，本文中所有提到的抗战时期均指的是：1937年-1945年。
1935年10月，中共中央机关抵达陕北，但当时并未成立陕甘宁边区，到1937年9月6日改组为陕甘宁边区政府，陕甘宁边区政府正式成为一个比较特别的行政区域。陕甘宁边区处在原陕西省、甘肃省以及宁夏省的交界地带，辖下有二十八个县，有近二百万人[37]。直到1950年1月19日，成立西北军政委员会，陕甘宁边区政府被撤销，陕甘宁边区政府共存在13年。本文研究的陕甘宁边区政府是在1937-1949年之间存在的，由中国共产党领导的，一个合法的行政区域[44]。
2.1.2 公共政策
美国学者伍德罗·威尔逊认为公共政策是被具有立法权的政治家制定的，执行者是公共行政人员，所执行的是一系列法律和法规[45]。张金马则认为政策是一种准则或指南，是党和政府用来规范、引导有关的机构团体以及个人行为的。其具体的表现形式有法律、规章以及行政命令等[46]。陈庆云觉得公共政策中加入了社会公共利益选择、分配以及落实的过程[47]。陈振明的观点是公共政策具体指的是谋略、法令、条例等的总称[48]。
综上，可以看出不同的学者对公共政策有不同的看法。其实，关于公共政策的概念，每一个都有其合理的地方[49]。本文将公共政策描述为：公共政策主要是为了解决公共问题、实现公共利益，它由公共权力机关制定并执行，可以将公共政策视作一种行为准则或行动方案[46]。公共政策内涵的主要体现形式，第一是政策主体，因为公共政策主要是公共权力机关的活动方式，所以它体现的是公共权力机关的权力与意志，具有法定权威性。第二是政策客体，公共政策主要是针对公共问题形成的，所以其与公共事务联系紧密。第三是政策目标，公共政策的产生具有弥补市场缺陷，保证经济效率以及维护社会公平等作用。
2.2理论基础
2.2.1 政策工具模型
20世纪80年代，政策工具研究掀起热潮。胡德（2006）的《政府工具》是政策工具领域比较有代表性的著作，这本书主要是研究工具选择途径[51]。到了20世纪90年代及本世纪初，政策工具研究发展迅速。B·盖伊·彼得斯（Guy·Peters·B）和弗兰斯·K·M·冯尼斯潘（Frans Vonnispan·K·M）（2007）对政策工具研究的不同思想学派进行了阐述，指出了政策工具选择标准[52]。迈克尔·豪利特(Miehael·Howlett)和M·拉米什（Michael·Howlett，Ramesh·M）（2006）论述了公共政策理论的优缺点，盘点了英国、美国以及加拿大有关政策主体、工具的文献，最后得出公共政策制定归纳理论[51]，政策工具发展至今，已经在学术界获得了较为广泛的关注，其自身的解释力和广泛的应用性受到人们的青睐。政策工具理论认为政策是通过多种工具组合建构而来且具有合理性。政策工具连接了政策目标和政策结果，可以将政策目标转化为具体的行动[53]。政策工具可以看作一种具体的手段，是人们为解决具体社会问题而采用的[54]，它的核心之处在于采取集体行动去解决公共性问题。关于政策工具的分类研究，由于学者们的角度不同，所以表述各异。麦克唐奈（MCDonnell L M）和艾尔莫尔（Elmore R F）（1987）产生了四重维度的新分类方法，具体分为：强制命令、激励劝导、能力建设以及制度变迁[55]。施耐德（Schneider A）和英格拉姆（Ingram H）（1990）详细阐述了一个五重分法，即：授权、激励、能力建设性、象征性或劝告性工具以及学习型工具[56]。陶学荣（2006）则把政策工具分为了激励性、监管性、行政性以及社会性四类[57]。林德布洛姆（Lindblom）、库什曼（Cushman）等（2006）将其划分为规制性工具和非规制性工具[51]。陈振明（2009）将政策工具划分为诱导型、技术开发、资源获取三类，他划分的标准是政策所使用的具体手段内容[58]。莱斯特·M·萨拉蒙（Lester·M·SAlamon)（2016）形成了一个“新治理”的整体框架，表明不同的公共问题可以运用不同的工具来加以解决[59]。
第三章 抗战时期陕甘宁边区政府粮食政策分析框架建构 ........................ 15
3.1 研究对象和文本来源 ........................................... 15
3.2 政策文本筛选与分类 ..................................... 15
3.3 政策编码与信度检验 ........................................ 16
第四章 三维分析框架下的陕甘宁边区政府粮食政策解读 ............................. 19
4.1 粮食政策工具（X）维度分析 ................................. 19
4.1.1 能力建设性政策工具 ..................................... 20
4.1.2 激励性政策工具 ...................................... 21
第五章 粮食政策渐进调试的效果及其机制分析 ...................................... 39
5.1 粮食政策渐进调试效果分析 ........................................... 39
5.1.1 陕甘宁边区农业税 ............................................ 39
5.1.2 粮食生产运动 ........................................... 41
第五章 粮食政策渐进调试的效果及其机制分析
5.1粮食政策渐进调试效果分析
笔者在三维分析框架图的指导下，对各维度进行了详细的综合交叉分析，笔者对粮食政策中的相关政策文本内容已经有了全面认识，接下来，本文将从上文中得出的粮食政策具有渐进调试的特点出发结合具体的政策文本内容对粮食政策效果及其渐进调试运行机制做相关说明。本文将重点挑取在110份粮食生产政策、10份粮食保管政策、11份粮食运输政策中延续时间最长，即：历年都有相关政策颁布且一直在改进的政策内容作为研究对象，看其渐进调试过程及效果。在具体分析之前，首先对抗战时期陕甘宁边区政府历年粮食情况做大概了解。
由上表所知，从1937年到1945年，陕甘宁边区耕地面积、粮食产量、人口数量均呈上升态势，救国公粮征收在1941到1943年征收数量猛增，在1944年到1945年救国公粮征收数量有所回落且每年实际征收救国公粮数都多于计划征收数量，耕地面积、人口数量和总收获量以及实征占总收货量比例的增加在一定程度上体现了边区粮食政策发挥的效能，接下来本文将结合具体政策文本做内容和效果分析。
第六章 陕甘宁边区粮食政策启示
6.1均衡政策工具的使用力度，优化政策工具结构
通过上述政策工具类型选择的特点可以发现，强制命令性政策工具使用频次最高，具体体现就是组织规程和征收救国公粮的发文数量较多，究其原因与战时政策目标息息相关，加上1937-1945年度发文数量呈现的三个阶段更能说明边区粮食政策工具选择政策目标优先，倾向于强制命令性政策工具的使用。救国公粮作为一种应急举措是当时最快筹措粮食应对粮食危机的方法。在当时的政策环境下，为完成既定的政策目标，政策工具的选择相对不均衡，但为了粮食政策取得长远发展，选择政策工具时还是要注意均衡各种政策工具的使用力度，避免政策工具使用过溢情况的出现，进一步优化政策工具的结构，科学地将政策工具组合应用，发挥政策最大效能。
参考文献（略）