本文是一篇行政管理毕业论文，笔者认为城市社区养老服务应用PPP模式的过程中，因主要参与主体发生变化，政府角色也随之变化。PPP模式下城市社区养老服务中政府作为政策制定者、项目合作者、风险分担者以及监督管理者。
第1章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
自1999年底我国开始步入老龄化社会，根据国家统计局公布的第七次人口普查数据显示，我国60岁及以上的老年人口已达2亿6700万人，占比18.9%；65岁及以上老年人口有2亿人，占比14.2%。联合国的统计标准为65岁及以上人口占总数超过7%就进入老龄化社会，60岁以上人口占总数超过10%就进入严重老龄化社会。目前我国老龄人数占比高于联合国的统计标准，据相关专家预计未来十年到三十年，我国老年人口规模可能到达高峰，我国将成为重度老龄型国家，可以看出我国人口老龄化的问题已经迫在眉睫。党的十九大报告提出“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展，这为新时代中国特色养老事业指明了方向。”
老龄化的问题已经是我国比较严重的社会性问题，1970年开始计划生育政策，逐渐地形成了“四二一”的家庭结构模式，加重了家庭在赡养老人的心理上和经济上的负担。为了实现老有所依、老有所养的目标，对养老服务质量和水平提出了更高要求。随着我国养老问题日益突出，社区养老也渐渐地出现在我们的视野中。社区养老的优势是在于在地缘、成本、心理、文化政策上等多方面，以社区为平台，整合社区资源，为老年人提供家政、医疗、护理等服务，不但解决了居家养老的问题还解决了机构养老的问题。老年人可以时常见到自己的亲人和朋友们，更加人性化、亲切化，有助于老年人的身心健康。近年来，政府加大了对社区养老的资金投入，大部分地区仍然依靠政府投入资金，去构建比较完善的社区养老环境，仅依靠政府资金和社区自筹资金是不够的，如出现了养老服务设施质量不高、养老覆盖率低等问题。因此仅主要依靠政府力量，会导致资金供给不足并且也不能深层次地满足老年人的养老需求。2017年国务院发布了《关于政府与社会资本合作模式支持养老服务的实施意见》鼓励政府与社会资本合作，转变养老服务供给模式，推动养老服务的发展。政府在城市社区养老服务PPP模式中并不是完全退出，政府需要充分地发挥作用，把握好长远的发展方向，政府角色合理的定位有助于城市社区养老服务PPP模式能够更好地发展。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
1.PPP模式下社区养老的研究
国外PPP模式的实践应用主要涉及城市基础设施建设和污水治理等方面。萨瓦斯（2002）以民营化理论为基础，提出了政府可以委托授权、撤资和退出，并提出了政府与私营部门的合作模式。①近年来欧洲、美国和日本的研究，主要集中于老年人在社区养老机构中对社区服务需求。Low Lee Fay（2011）等研究发现，美国老年人养老更倾向家庭养老和社区养老，主要以老年人的消费偏好转变和支出的成本增加为重要因素。②日本养老的模式选择明显区别于其他国家，主要以家庭养老结合社区里医疗服务的养老模式。Olivares Tirado, Pedro（2012）等调查研究发现，对于丧失行为能力的老人主要以家庭照护与社区照顾的养老模式，而这种模式的服务水平是不能满足老年人养老需求。
2.政府角色的研究
西方发达国家政府在社区养老中主要扮演着监督者和设计者，规定养老服务标准并采用政策来激励社会力量积极参与进来。Grimsey D, Lewis（2007）指出PPP模式是探讨公共部门和社会资本合作关系的，政府保障公共利益和私营部门的回报收益，因此政府作为监管者，需要对价格进行监管，合理地定价。②Robalino，David等（2009）认为PPP模式中政府扮演财务和风险角色，不仅可以规划养老金还起到引导作用，政府部门和私营部门是合作伙伴关系，双方都需要分担风险和利益。政府通过制定政策和财政支持等方式为私营部门提供了保障。③Mink（2012）认为监管责任是PPP项目中的主要政府责任，引进独立的监管机构并提出全方面、多层次的监管模式的建议。④Jonathan P.D等（2012）认为准确的政府角色定位是影响PPP模式成功的重要因素。在PPP项目的各个阶段中政府扮演着不同的角色，制定出法律和监管框架，做好顶层建设。⑤Neugchwende（r2014）认为在PPP模式中政府和社会资本是合作关系，政府是合作者，因养老服务责任大所以需要政府扮演监管角色。
第2章 概念界定及理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 城市社区养老服务
1.城市社区
我国学者对于社区的定义主要分为两类，一类是有共同的目标和利益的社会团体，另一类是居住在同一地区的包含各种社会关系的社会群体。因此，社区就是居住在相同区域内，由居民有着相似文化价值和共同利益与目标所组成的社会群体，常见的社区有村庄、城镇、和街道等。基于地域差异，社区可分为城市社区和农村社区。2000年民政部对城市社区的范围作出了界定，一般指的是社区体制改革调整之后居民委员会的管理辖区，即由辖区范围内人员共同组成的社会共同体。
2.社区养老服务
英国是最早提出“社区护理”，并得到普及和认可。加拿大将社区养老服务定义为一种临时服务，即被照顾者可以参与社区活动，使用社区公共产品，使照顾者得到暂时的休息。①祁峰（2011）认为社区养老服务是政府部门与街道办事处和居民委员会一起为社区里的老年人提供服务。②杨璐瑶（2017）等学者认为社区养老，指的是老年人不仅可以依靠家庭成员的力量，还可以利用和享受社会资源和社区基础设施的养老模式。
结合以上对城市社区和社区养老服务定义的阐述，本文所采用的城市社区养老服务概念是以城市社区范围为核心，在居家养老基础上依靠社区为平台，提供养老服务。它的主要形式是上门服务和社区日托，主要内容是为老年人提供多样化、多层次的养老服务，包括生活照料、精神照料、医疗服务和托管及家政服务等。引入专业的养老机构提供养老服务，充分整合和利用社区现有的工作人员、技术、设施等资源。
2.2 理论基础
2.2.1 新公共管理理论
20世纪70年代和80年代，为了应对经济滞胀和金融危机，许多西方发达国家实施了大规模的政府改革。因此，爆发一场新的公共管理运动，改变传统的政府单向层级指挥体系，将私营部门和市场机制引入行政体系。在这场运动中产生了新公共管理模式，随之而来的是该理论的发展。主要内容包括以下几个方面：一、强调引入竞争机制，政府引入社会资本，摒弃公共产品和服务的单向供给模式；二、转变政府职能，由“划桨者”转为“掌舵者”；三、强调公共服务以顾客为导向，引入市场机制，让公众参与管理，提高顾客满意度。四、强调实现管理效益。新公共管理理论是最早探讨政府部门和私营部门合作，引入市场机制的，这也为PPP模式的产生奠定了理论基础。对于PPP模式研究西方国家相对较早，理论研究和实践经验较为成熟，上个世纪末就逐渐有学者研究养老服务引用PPP模式。
本文认为政府对社区养老承担主要责任，养老服务资源由政府分配，同时市场和政府是社区养老服务的提供者。根据新公共管理理论，城市社区养老服务PPP模式中社会资本准入过程及PPP项目运行过程中引入市场竞争机制，并提供政策和财政的支持，政府具有引导和监督管理的作用。政府部门与私营部门各司其职，各自发挥优势，更好地推动城市社区养老PPP模式的顺利发展。在PPP项目的运作过程中，消费者的满意度也是政府部门评估私营部门的重要指标，也是新公共管理理论的体现。
第3章PPP模式下城市社区养老服务的概况及政府角色 ............................ 11
3.1 PPP模式下城市社区养老服务的概况 ............................... 11
3.1.1 PPP模式下城市社区养老服务的适用性及优势 .............................. 11
3.1.2 PPP模式下城市社区养老服务中主要参与主体 .............................. 12
第4章 PPP模式下城市社区养老服务中政府角色现状、问题及原因 ....... 17
44.1 PPP模式下城市社区养老服务中政府角色现状 ....................... 17
4.2 PPP模式下城市社区养老服务中政府角色存在的问题 ........................ 19
第5章 国内外PPP模式下城市社区养老服务中政府角色的经验借鉴 ...... 25
5.1国外PPP模式下城市社区养老服务中政府角色 .......................... 25
5.1.1美国社区养老 .................................. 25
5.1.2日本社区养老 ............................... 26
第6章 完善PPP模式下城市社区养老服务中政府角色的建议
6.1做好政策制定者角色，提升法律法规保障
依法行政是政府必须遵守的底线原则，我国城市社区养老服务PPP模式发展时间不长，政府作为政策制定者为保障该模式下城市社区养老能健康地发展，需要提升法律法规的保障和完善相关政策，从而创造良好的投资环境和运营环境。
6.1.1 健全相关法律法规
首先，加强顶层立法建设。制定关于PPP模式国家规范性的法律法规体系，可以借鉴美国等发达国家PPP模式的立法经验，再结合我国PPP模式发展情况和特点制定出法律。有了统一规范性的PPP模式法律法规后，地方和部门的根据其法律对原有的政策法规进行调整，使其与国家法律法规相一致。
其次，制定并出台城市社区养老与PPP模式相配套的法律法规。在PPP模式下城市社区养老中的风险管理、权责分配、运营过程、监管等方面作出明确规定；对风险评估和管理和前期项目可行性调研作出要求和规范，可防止地方政府部门为了短期利益盲目而追求政绩；PPP项目监管部门和专门机构规定出监管标准和原则，可防止监管重复和遗漏。
再次，因地制宜出台适合当地发展的法规制度。比如一线城市、二线三线城市的发展水平是不一样的，需要因地制宜地出台引入标准，进一步细化明确选择PPP付费模式和服务的定价标准，严格制定出私营部门准入和退出准则。
最后，依法规范政府和私营部门权利和义务。政府在城市社区养老服务PPP项目中的角色不仅是政策制定者、项目合作者、风险分担者还是监督管理者。由于政府角色重叠所以需要将政府部门和私营部门以法律法规的形式加以规范，规范好双方的责任与义务并指出处罚方法。这样既可以明确政府职能提高办事效率，又可以对项目进行有效管理，降低项目风险。
结论
随着我国的老龄化程度不断加深，养老问题也是社会比较关注的热门问题， 在多层次、多样化的养老需求背景下，社区养老渐渐成为主要公共养老发展趋势。面对不断提高的养老服务需求，政府承担着财政上压力，因此需要在社区养老服务项目中引用PPP模式进行弥补。本文以新公共管理理论和政府职能理论为基础，结合PPP模式的特点和优势，对PPP模式下城市社区养老服务中的政府角色进行研究。本文的研究结论主要包括以下内容：
城市社区养老服务应用PPP模式的过程中，因主要参与主体发生变化，政府角色也随之变化。PPP模式下城市社区养老服务中政府作为政策制定者、项目合作者、风险分担者以及监督管理者。虽然政府在城市社区养老服务PPP项目中取得了一些成就，但是政府在PPP模式下城市社区养老服务中仍存在法律法规保障不足、合作渠道不畅通、风险管理控制不足以及监督管理不到位等问题，并进行了原因分析。借鉴了美国、日本、上海和合肥的成功经验，并结合我国实际国情，提出通过提升法律政策保障、畅通公私合作渠道、加强项目风险管理、增强监督管理规范这些方面来完善PPP模式下城市社区养老服务中政府角色的建议。
综上所述，随着我国人口老龄化程度不断加重和多样化养老服务需求，对PPP模式下城市社区养老服务中政府角色的行为提出了更高的要求，政府应发挥自身优势，调动参与主体的积极性，使得参与主体各司其职，各尽其能，不断地完善政府角色，促进PPP模式下城市社区养老的可持续发展。
参考文献（略）