本文是一篇行政管理毕业论文，论文通过内容分析法对山西省节水政策进行分析，尝试构建了山西省节水政策的三维分析框架，并针对山西省节水政策工具选择现状提出了具体的优化建议。
第1章绪论
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
黄河是我国的重要水源之一，尤其对于西北和华北地区更为重要。虽然其径流量约是全国的2.2%，但却为全国15%的耕地和12%的人口提供水源。黄河流域有着丰富的煤炭和石油资源，开发这些能源需要消耗大量水资源。目前，黄河流域水资源的承载力已经远远不能满足人类对水资源的需求，于是造成对地下水的过度开采和地表水的过度利用。除了人为因素，还有自然因素。气候逐年变暖对黄河流域很多干旱半干旱地区无疑是巨大的考验。因此，黄河流域水资源非常短缺，其供应和需求之间的矛盾越来越突出。
内蒙古的河口把黄河分为上中游，河南的桃花峪把黄河分为中下游，黄河中游省份主要包括内蒙古、陕西、山西和河南。2020年四省（区）总取水量为301.46亿立方米，约占黄河区总取水量的56.2%，四省（区）总耗水量为242.82亿立方米，约占黄河区总耗水量的55.8%。根据国际公认的标准，如果一个地区人均水资源量在1000立方米以下，此地区为重度缺水地区；如果人均水资源量在500立方米以下，此地区为极度缺水地区。2011-2020年，黄河中游四省（区）人均水资源量都在1000立方米以下，其中内蒙古自治区每年人均水资源量在720立方米以上，而陕西、山西和河南每年均在300立方米以下，属于极度缺水地区，山西省最低，连续十年人均水资源量不足210立方米①。
在地理位置上山西省属于我国中部省份之一。2020年山西省水资源总量为115.2亿立方米，人均综合用水量208立方米②，水资源总量不足、时空分布不均、水资源污染严重和地下水严重超采等问题严重制约着经济社会的可持续发展。1988年，山西省太原市出台了《太原市节约用水管理办法》，但一直以来政策实施整体效果有限。
1.2国内外研究现状
1.2.1关于政策工具类型的研究
在西方国家，最早开始研究政策工具分类的是政治学家库什曼。政策工具分类理论经过40多年的研究发展才渐渐完善。罗伊•罗斯威尔和沃尔特•泽格维德（1981）从政策工具对主客体影响角度出发，按照影响程度不同将政策工具分为供给型、需求型和环境型[1]。按照使用资源不同，胡德（1983）将政策工具划分为财富工具、信息工具、权力工具、组织工具[2]。绝大多数公共政策学者在对政策工具进行类型划分时，没有认识到其实每一种政策工具都包含着一定的行为假定，于是导致政策制定者不能精准选择政策工具，因为他们不能获得处于不同背景和不同人群的相关信息。麦克唐纳尔和艾尔莫尔（1987）围绕实施政策客体的需求分类使上述问题得以解决，将政策工具分四类，分别是命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变革工具[3]。同时，安耐•施耐德和海伦•英格拉姆（1990）也进行了相似的分类，将政策工具划分为激励工具、权威工具、能力建设工具、学习工具和象征与劝告工具，用这些政策工具来衡量政策在由理念转化为具体行动时对实施对象的具体影响[4]。迈克尔•豪利特和拉梅什（1991）则从政府的干预力度出发把政策工具分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具3种[5]。
我国学者陈振明（2003）教授把政策工具分为社会化、市场化和工商管理化三类，其中社会化政策工具指政府通过推进社区治理、成立慈善组织以及建立合伙人制等形式达成政策目标；市场化政策工具是通过外包、民营化等方式对公共服务和公共物品进行有效配置；工商管理手段是指政府采用目标管理、绩效管理等企业管理模式和经验进行公共管理[6]。丘昌泰（2003）通过总结外国学者各种四分法，把政策工具概括为管制类工具、财务类工具、组织类工具和沟通类工具[7]。陈恒钧和黄婉玲(2004)整合多个学者的分类方法把政策工具归结为直接型政策工具、间接型政策工具、基础型政策工具和引导型政策工具[8]。
第2章理论基础与分析框架
2.1基础概念
2.1.1黄河中游
黄河中游河长1206千米，流经内蒙古、山西、陕西、河南四省（区）（见图2.1）。中游流域面积约是全黄河面积的46%，区间增加的水量约是黄河水量的43%。黄河中游的水源补给主要来自雨水，但大部分地区气候较为干旱，雨区面积比上游小，多年平均降水量约为446mm①。水资源开发利用率却高达80%，远远超出40%的生态警戒线。夏季是河流的汛期，水量较大，冬季水量少，河流冬季结冰。根据中游河道特性的不同，可分为晋陕峡谷段、汾渭平原段、三门峡至桃花峪河段三部分。
2.2理论基础及其适用性分析
2.2.1政策工具理论
（1）政策工具理论。政策工具理论是包括政策工具的概念、分类和特征研究，政策工具的选择、组合与绩效评价等研究内容在内的较为系统化和规范化的理论体系。简而言之，政策工具理论研究的内容主要集中在工具属性研究、工具选择研究、工具运用研究和工具绩效研究这四个领域。对政策工具的内涵、特征和主要类型进行探讨是政策工具本体研究的范畴，属于工具属性研究。在研究政策科学理论的过程中，很多学者开始关注和注重对政策工具理论的探讨，主要有政策工具研究的政治学途径、公共选择途径和政策网络途径三种研究途径。其中政策工具研究的政治学途径。1953年，美国政治经济学家罗伯特•戴尔和查尔斯•林德布洛姆发表著作《政治、经济和福利》，对政策工具的基本原理进行了论述。二十世纪七八十年代，西方学者们认为，政策工具选择的实质其实就是在追求政治合法的过程。代表人物和著作是英国学者胡德及其著作《政府的工具》。胡德在书中提出，政策工具在实际中的表现就是政府掌握的信息、财政、强制性权威以及组织等治理资源的实际运用。
（2）适用性分析。山西省节水政策工具同样体现出政府的干预力度，政府的行政干预仍然是山西省节水工作发展的主要动力，但也涉及到水价改革、政府采购节水器具、水费缴纳等市场机制。同时随着人们节水意识提高，节水主体日益多元化，节水方式日益丰富，因此本文借鉴胡德和陈振明两位学者关于政策工具的类型理论以及虞震等学者对于节水政策工具选择理论，将山西省节水政策工具分为管制型、市场型和信息型三种。在进行节水政策工具选择效果评估基础上，借鉴陈振明、丁煌等学者关于政策工具选择的影响因素理论，从政策工具选择经济环境、政策制定中的央地关系、政策工具的目标群体、政策目标的演变和政策工具选择的路径依赖五方面分析政策工具选择的影响因素。
第3章研究设计......................................17
3.1案例选择.....................................................17
3.1.1案例选择原因.............................................17
3.1.2山西省水资源短缺状况分析...........................................22
第4章山西省节水政策工具的类型、效果评估及影响因素................................29
4.1山西省节水政策工具的类型分析....................................29
4.1.1节水政策工具类型的数量分析..........................29
4.1.2管制型节水政策工具分析....................................30
第5章黄河中游省份节水政策工具的优化.............................22
5.1管制型节水政策工具的优化策略..............................23
5.1.1完善节水政策和管理制度.....................23
5.1.2加强地下水超采治理................................24
第5章黄河中游省份节水政策工具的优化
5.1管制型节水政策工具的优化策略
管制型节水政策工具对实行强制禁止性的管理、严格落实各项节水制度和持续推进节水行动等方面能够起到较为有效的作用。为了更好地保障节水政策目标的实现，政府不仅要进一步完善和健全现有的节水方面法律法规，而且要加强落实现行有效的节水制度。
5.1.1完善节水政策和管理制度
一是不断修订和完善现有节水政策，加大执行监管力度。一方面，黄河中游四省（区）应该逐步健全各项节水指标体系，对省级、市级和县级不同行政区的用水总量设置具体指标，同时也要设置用水强度指标，逐步将用水指标体系落实到每一条河流和每一处水源[33]。充分发挥节水法律法规对节水工作管理的刚性约束作用。以山西省为例，仅有的一部规范全省节水工作的《山西省节约用水管理条例》是远远不够的，其并不能照顾到当前节水管理的所有具体工作，还需要制定出台奖惩制度、节水高效灌溉制度等相应配套政策或制度，完善的政策体系促使各项节水管理工作真正得到落到。另一方面要加大政策落实的监督力度，建立相应考核机制。为避免政策执行主体在政策执行过程中不严格执行政令的情况，应当逐步建立完善的督促考核机制，加大对执行落实节约用水相关政策进度的监督力度，建立对应奖惩机制，把节约用水作为对执行者政绩考核的约束性指标之一，保障节水政策能够确切落实。
二是落实最严格水资源管理制度。国务院在2012年开始实施的最严格水资源管理制度是当前各省（区）开展节水管理的重要制度依据，该制度重点是对区域用水总量和用水强度的管理和控制，以达到节约水资源目的[34]。黄河中游各省（区）在落实该项制度过程中不仅要严格实行计划用水，从各自实际水环境出发制定用水总量控制目标，针对不同的用水主体制定不同的用水定额，还要对用水量大的单位进行实时监控，可以实行“名单制”，制定监控用水单位名单，进一步加强对高耗水单位用水统计和监管。同时，要严格把用水总量控制在“红线”之内，如果一些区域的用水总量已经超过或者十分接近用水总量控制指标，就要对该区域限制或者暂停新增取水许可[35]。
结论
本文试图运用政策工具理论，根据不同类型的节水政策工具及其特点，通过对三十多年来山西省政府在对节水政策工具的选择和使用情况进行研究，对节水政策工具使用效果进行评估，剖析影响节水政策工具选择的主要因素，最后对不同类型节水政策工具提出完善优化的策略。
在管制型政策工具的应用当中，重点应当集中于如何进一步完善节水政策以及制定与节水政策相关的配套制度，持续实施最严格水资源管理制度，进一步提高节水效率。对于信息型政策工具，不仅要注重在全社会营造浓厚的节约用水氛围，积极动员社会公众一起参与节水行动，还要加大对用水合作组织发展的支持力度，以促使用水合作组织在节水工作中发挥更大作用，此外还要向用水主体积极推广节水技术和器具，通过在各领域引入先进节水技术，使水资源的配置效率进一步提高。对于市场型政策工具来说，政府一要充分发挥市场作用，通过引入市场机制，尽量调动市场主体的积极性。二要持续推进水价改革，利用价格杠杆来有效调节水资源使用。三要实继续行水资源费改税制度，利用税收杠杆间接提高企业和公民的节水意识，采用收取税费的方式倒逼企业节约用水，提高企业主体节水积极性，以实现全社会节约用水，建设节水型社会的政策目标。
参考文献（略）