本文是一篇行政管理毕业论文，笔者通过对“两规合一”进行分析后发现，其实质即为重要的规划协调工作，在规划编制、管理以及执行等各个环节均得到了体现，也是对空间资源进行优化配置、强化政职能以及公平分配社会利益的重要条件，在行为准则方面，也可以将其理解为一项公共政策，是对公共资源管理配置进行优化的基本过程。
1 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
2019年，国家正式出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，并明确指出将空间规划融合为统一的国土空间规划 [1]。在规划的引导下，对土地资源进行合理配置。长期以来，由于各部门的关注点以及利益诉求不同，编制的城市总体规划与土地利用总体规划也存在许多的矛盾问题，在执行过程中也面临了许多困难与挑战，必须要进行合理统筹规划，形成高效统一的发展规划[2]。对于土地资源来说，由于具有唯一性的特点，如果共同利用相同区域的土地资源，必定会降低土地资源利用率，导致管理工作更加混乱。
徐州市铜山区，环绕主城区，位于都市区边缘地带，不仅实现了主城区功能的拓展延伸，而且也承担了其他功能，包括发展制造业、保护生态功能区、城市过境交通建设等多个方面，表现出的特征则是规划管控职能交叉、存在比较大的建设空间需求等。随着社会经济的高速发展，土地作为重要的载体，对于土地资源也产生了越来越高的需求，从某种程度上来看，也激化了之前的供需矛盾，现阶段，两规之间产生了许多矛盾，也为合理配置土地资源带来了许多困难。在表面上，各部门制定的规划各自为政，在相同的土地资源上共同作用，在社会经济以及各部门的规划发展中，土地资源是不可忽略的重要载体部分[3]，“两规”并存问题的出现，也极易激化各部门之间的矛盾，为了抢占更多土地资源，而产生社会乱象的情况，这类问题在社会实践中得到了充分体现[4]。所以，怎样实现土地资源的优化配置，已经成为了当前需要解决的关键问题。
1.2 国内外研究动态与文献评析
1.2.1 研究动态
1.国内研究动态
通过对“两规合一”的发展现状进行分析后发现，所取得的研究成果体现在以下几个方面，包括“两规合一”行政管理、统一目标、规则制定以及搭建共享平台等。
基于“两规合一”行政管理层面进行分析，若想实现这一目标，必须要制定出统一协调的行政管理体制，促使规划工作中所存在的各类矛盾问题得到解决，最后达到“两规合一”的目的[5]。所以，在此期间，应充分体现出政府行政管理起到的作用价值。张舵提出的观点为，各级政府应将其执行效果列入到绩效考核体系中，与当地的实际情况相结合，制定出切实可行的考核机制，促进该项工作的有序执行[6]。詹国彬提出，应促进分权改革的有序执行，明确规划各个规划的职能定位，采用立法的形势加以明确[7]。现阶段，虽然国内行政管理机制改革工作正在持续推进，但在实际操作中，改革工作涉及到的因素比较多，也会导致多方的利益诉求受到影响，在短时间内很难实现预期目标，所以，在改革过程中，必须要配备相应的协调机制与监督机制，在关键时刻，也可以采用推动试点模式的方式，从而积累更多的实践经验[8]。在实现这一任务的过程中，需要进行协调的内容比较多，其中可包含规划编制以及管理方式等多个方面，从实质上来看，对于各项任务来说，也是重新分配各级政府部门、不同工作人员之间的利益诉求与职责工作的过程[9]。
在建立空间管制规则层面，杨玲阐述的观点为，通过对“两规合一”进行分析后发现，其实质即为空间管制措施，并以协调作为主要手段[10]，梁启帆认为，在规划“两规合一”控制线之后，可以明确具体的空间管制分区，与空间管制规则相匹配，可以使其中存在的矛盾问题得到解决[11]，针对一张蓝图而言，其中也包含了区域空间需要保护以及各项要素相互统一的空间管制规则等多个方面。
2 核心概念界定及理论基础
2.1 “两规合一”的相关概念界定
2.1.1 空间规划
空间规划这一概念最初是由西方国家提出的，最开始仅是一个假设理念，即在出现市场失灵之后，会导致城市规划发生不协调的问题。在进行城市规划分类时，则是基于两个层面进行划分，包括目标与手段，可以划分为以下几种类型，即：城表理性主义、渐进主义、方法论主义以及乌托邦主义，这几种形势并非完全适用的，在实践操作中，必须要与实际情况相结合，妥善做出选择，明确各类主义的基本定位。我国在进行城市规划时，首先会描绘出令人向往的“未来前景”，然而，综合当前的发展现状来看，无论是执行环境，亦或者是规划措施，均难以实现这一目标，基于此，应强化体系建设，对职能机构进行改革创新，从而响应未来的发展趋势，促使城市规划更加科学合理，这也是我国城市规划的目标所在。
在国内，许多专家学者提出的观点为，通过进行空间规划或区域规划，从某种程度上来看，可以体现出国家治理体系的变化，针对空间规划而言，也是反映国家治理转型效果的参考依据，对于国家发展转型起到了不可忽略的重要作用[24]。关于空间规划的概念，迄今为止，国内外并未形成统一的界定，再加上各民族、地区以及政治文化等方面存在的差异，导致大家对于空间规划的认知也会有所不同。现阶段，领域并未对此做出统一定义，但从总体上来看，主空间规划系统均包含了以下几个部分，即：国土战略、政府治理以及协调方式。总而言之，本人提出的观点为，所谓空间规划，其实质则是在某一空间范畴内，政府部门为实现区域空间管理与治理的目标，进而所采取的各项应对措施的具体表现。
2.2 “两规合一”的相关理论基础
2.2.1 公共政策
针对公共政策而言，指的是在特定时期内，国家政党、机关部门以及其他政治团体等，为了实现政治、文化以及经济目标，所实施的行为准则与政治手段。在相关研究领域，将公共决策过程与科学知识相结合，提倡以问题为核心的知识生成理念[26]。许多学者提出，无论是政治学还其他社会科学，应将实践与理论分离，过于体现出学术研究所具有的局限性，并且认为应建立新的学科，在社会政治问题方面，可以直接应用各门学科知识。
通过对“两规合一”进行分析后发现，其实质即为重要的规划协调工作，在规划编制、管理以及执行等各个环节均得到了体现，也是对空间资源进行优化配置、强化行政职能以及公平分配社会利益的重要条件，在行为准则方面，也可以将其理解为一项公共政策，是对公共资源管理配置进行优化的基本过程。
2.2.2 绩效管理
在学术领域，不同专家学者对于公共绩效管理的理解也存在差异。丁美东提出的观点为，所谓公共绩效管理，指的是基于其他公共组织以及政府部门为依托，采用绩效监控、计划、反馈以及评估等多种方式，从而提升以及优化公共绩效管理的整个过程[27]。通过采用这种方式，不但能够及时察觉出所存在的绩效问题，对公共管理行为进行合理规范，为制定公共决策创造有利条件，除此之外，也有利于转变政府职能，在提高广大人民群众凝聚力的同时，也可以增强政府的权威性，从而形成良好的社会关系。
3 铜山区“两规”产生的问题及其原因分析 ........................................ 13
3.1 铜山区经济社会发展现状................................... 13
3.2 铜山区“两规”的差异分析 .................................. 14
4 铜山区“两规合一”实践情况及其他地区经验借鉴 ........................... 25
4.1 铜山区推进“两规合一”的举措 ................................... 25
4.2 铜山区“两规合一”的成效 .............................................. 27
5 破解铜山区“两规合一”困境的对策探析 ........................... 32
5.1 强化法律和政策保障........................................ 32
5.2 合理划分地方规划事权............................. 33
5 破解铜山区“两规合一”困境的对策探析
5.1 强化法律和政策保障
5.1.1 “两规合一”需要相关法律法规的配套和完善
为了深化改革工作的顺利执行，必须要建立完善的法律法规，在《城乡规划法》等法律中明确规定。从法律层面来看，应明确该项改革工作的法律地位，并采用立法的形式对各个流程进行明确规划，其中可包括规划编制、执行、审批以及监督等多个环节，赋予其更多的权威性与约束力，充分发挥出起到的法律效力。与此同时，也可以参考国家颁布的法律条例，参考铜山区的改革现状，提出具有指导性的修改意见。
5.1.2 加强教育
对于地方政府来说，难以使当前的学科机制发生改变，也无法招聘过多的专业人才。然而，若想使这一问题得到解决，可以对既有的工作人员进行教育培训，促使大家对“两规”产生的互相了解与认识。在此期间，可以号召所有工作人员共同参与知识讲座会议，创建图书角以及网络学习平台，为各部门提供相关报刊杂志等多种方式，强化宣传教育工作的有序开展。与此同时，各部门之间也要相互配合，共同促进“扫盲”工作的有序开展，增强彼此之间的沟通与交流，对教育知识有着更加深入的了解。可以从现有的工作人员教育出发，强化对“两规”的互相了解与认识。通过开展涉及全体职工的全面广泛的知识讲座、建立图书角、提供网上学习平台、为自然资源和规划局等部门拨付资金订阅相关专业报刊杂志等形式，加强部门相关工作人员和领导阶层的宣传教育。将对于“两规”的学习规范化、制度化，纳入领导干部和一般职工的平时学习中去，并加强考核。同时，开展部门之间互相“扫盲”的活动，加强互相之间专业的沟通。
6 结论
正如前文所述，综合铜山区的空间规划协调研究现状来看，已经取得了许多显著成果，在许多方面均进行了深入探讨与分析，体现在管理、技术等多个方面，这也为“两规合一”的持续推进创造了有利条件。通过对“两规合一”进行分析后发现，其实质即为重要的规划协调工作，在规划编制、管理以及执行等各个环节均得到了体现，也是对空间资源进行优化配置、强化政职能以及公平分配社会利益的重要条件，在行为准则方面，也可以将其理解为一项公共政策，是对公共资源管理配置进行优化的基本过程。对于区级层级来说，从战略层面来看，即为重要的规划编制主体，在战术层面，则是不可忽略的规划实施主体，二者的高效统一，也为合理利用空间资源创造了有利条件。经对比后发现，在发展战略定位方面，区级层面表现为主体唯一性的特点。所以，在市县层面实施该项改革工作时，将问题作为基本导向，围绕城乡统筹发展依据产业发展等多个方面作为切入点，明确具体的发展布局与基本方向，在“一张图”的影响下，合理调配各项要素关系，从而实现可持续发展的目标。
铜山区在“两规合一”的改革过程中，仍有许多需要探索之处后。地方“两规”冲突的出现，是由诸多因素导致的，在顶层设计方面，国家并未颁布统一的工作制度，地方政府在实践操作中，也缺少切实可行的参考依据；在管理方面，各部门的行政职能与工作任务存在差异，也为整合工作的开展带来了许多困难与挑战；铜山区规划、控制手段、坐标系统、实现方式以及地类分类等方面存在的差异问题，也对实现这一目标造成了许多困难与阻碍。面对这种情况下，国家必须要进行统一规划，颁布相关的政策法规，赋予更多的立法保障，呼吁各地政府勇于突破创新。针对主管部门而言，也要对地方规划事权进行合理规划，不仅要细化规划相关专业学科，也必须要与土地资源管理以及城乡规划相协调，促进行政审批制度改革工作的有序开展。地方政府在改革工作中，应尽可能地公开信息数据，呼吁广大人民群众积极参与至其中，采取评估考核措施，为提高土地资源集约利用效率、实现空间的合理规划布局创造有利条件，从某种程度来看，也会对社会发展产生重要的现实意义。
参考文献（略）