一、“行政给付”概述
（一）“行政给付”的理论渊源
行政给付又称给付行政。行政的理论最早来源于德国教授福斯多夫在《作为给付主体的行政》一书。[3]日本因明治维新学习西方先进制度，从德语中把“给付行政”翻译过来后就变为“行政给付”，清末新政深受日本的影响，因此，“行政给付”的称谓也传到中国。无论是“给付行政”或者“行政给付”，还是“服务行政”都是表达上的区别，它们在功能和价值追求上是相同的。由于受中国大陆的习惯性用法的影响，因此，本文通称“行政给付”。虽然行政给付在德国、日本和我国台湾地区为许多学者深入研究，我国大陆学术界对此研究的不够深入，但这并不能说明我国历史上没有行政给付制度。比如我国古代政府就具有安贫赈灾职能，虽然当时没有成立专门的救灾机构，但是统治阶级在“休养生息”、“免去赋税徭役”等具体措施上确实是行政给付的一种具体表现。早期的行政给付概念比较狭义，给付的内容仅局限于物质权益，给付的形式仅局限于行政主体单方面的给予。但是随着“行政国家”的出现及现代政府职能的重大转变，行政给付的内涵也在潜移默化的不断扩充。“从广泛意义上，行政给付是指公共基础设施、公共企业、社会、经济、文化性服务，通过社会保障、公共援助等有益的活动，积极改进和提高国民福利活动的公共行政，包括提供的行政、社会管理和行政保护的资金。其表现形式如实施各种社会保险、提供社会救助、兴办公用事业、兴建公共设施、普及文化建设、环境维护、经济辅助等。”[4]由于随着社会的不断发展，狭义的行政给付已经不能适应飞速发展的社会，但是如何扩大行政给付的内涵又是一个值得深思的问题。各国的国情不同，我国是一个发展中国家，其行政给付的相关制度也不可能与别的国家完全相同，虽然国外的行政给付制度确实很先进，如果照搬照抄地引用却并不一定适合我国的发展状况。因此，笔者认为，拿来主义的复制他国模式不可取，我们应在本国历史原有理论和西方先进经验的基础上结合我国的基本国情，进一步深入研究行政给付制度理论，并有所创新，为国家的发展进步有所贡献。
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（二）“行政给付”的性质
授益行为也可以被称为相对人的受益行为，在德国，授意性行政行为指为设定权利或取消限制的行政行为。行政给付行为的授意性意味着给付主体的授益和给付对象的受益。行政给付不仅提供特定的物质帮助，有时候还可以表现为权利的赋予、权能以及资格的授予。它既可以是对某一特定物品的给予，也可以是对某种义务的免除或者取消某种限制。行政给付授益的内容具有广泛性，包括法律上的利益和事实上的利益。“行政给付作为授益行为一般不具有强制性。传统理论认为，纯赋予权利和减免义务的具体行政行为从本质上是有利于相对人的，对相对人并无强制性，即不能强制服从。”[5]对于授意性行为，作为常人一般情况下都会自愿接受，因此法律没有必要对此作出强制性的规定。例如河南省出台相关政策针对农村年满 60 周岁的老人每人每月发放 60 元的生活补助，但是某人年满 60 周岁且符合领取政府补助的条件，却以自己有足够的能力挣钱养活自己拒绝接受政府的补助。政府这时就应该尊重受益相对人的决定，不能以强制的手段迫使其接受此项补助。
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二、行政给付在我国社会保障中的现状
（一） 行政给付在我国的实践探索
经过几代人的共同努力，具有中国社会主义特色的、现行的行政给付制度体系已经基本上覆盖了国民生活的主要方面。其集中体现在以下领域：行政救济是行政给付制度中的重要方面，随着社会的不断发展，我国的社会保障体系已经形成了内容广泛、形式多样、覆盖面广的格局。低收入人口救助法律制度，主要是指最低生活保障制度。“是国家为保证每个社会成员都能满足基本生活需要，对家庭人均收入低于当地政府规定的最低生活标准的人口给予一定的资金或物质性救助的制度。低收入人口给付制度主要包括城市最低生活保障制度和农村特困户生活最低保障制度。”自然灾害救助法律制度。我国由于自然灾害频繁发生，政府为更好地做好防灾救灾工作，一直以来就比较注重自然灾害方面法律法规的制定。政府经历了多次重大自然灾害，也从不断地实践中形成了以主要依靠政府救灾，并发展多元化救灾形式的特色救灾局面。比如在汶川大地震中，中国政府在抗震救灾中表现出来的一些列举措为救灾制度的完善提供了很多经验。
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（二） 当代社会保障中行政给付制度实践中的困境
虽然目前我国行政给付方面存在大量的法律规范，比如《残疾人保障法》、《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》等，但是这些法律、法规大都是零散的分布于社会保障法律体系中，没有一个统一的原则来对这些法律规范进行指导。而且在不同的法律规范之间还可能存在矛盾，这一定程度上对我国行政给付工作的有效开展掣肘严重。行政给付方面这些大量的法律规范，绝大部分都属于实体法，程序性规范却严重不足。法律追求的是实体正义与程序正义，由于程序性的行政给付法律规范的严重缺失，直接导致行政给付制度不能有效运行。因此，立法工作不能偏重实体，也应该重视行政给付程序法律规范在行政给付制度中的作用。行政给付制度作为社会保障体制中一个重要制度，其立法的层次高低反映了其在社会管理层面的地位。我国现有的行政给付规范主要表现是行政法规、部门规章和其他规范性文件，也有少量的政府政策。较低的立法层次缺少法律的权威性，在受到地方利益干扰的时候根本就发挥不了其应有的作用，实际中这些法律、法规往往就是一纸空文。规范依据的效力层次过低，制定主体的素质参差不齐，很难保证规范制定的科学性和民主性，进而影响规范的效力和权威，阻碍了行政给付的正常运行。各个省市、自治区都有行政给付法规、规章的制定权，由于地域经济的不平衡，各地区在制定地方性法规、规章的时候是根据本地的省情、市情、区情进行立法，这样就会形成全国参差不齐的局面，所以，长此以往下去，根本就不利于行政给付的实践。
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三、西方社会保障体系中行政给付制度的实践及借鉴意义....10
（一）国外行政给付的实践....10
1、英美法系国家的实践探索........10
2、大陆法系国家的实践探索........11
（二）国外行政给付制度的借鉴意义......13
四、社会保障视野下我国行政给付制度的新发展........15
（一）社会保障与我国行政给付制度的创新之处....15
1、社会保障丰富了我国行政给付的理论基础....16
2、社会保障拓展了我国政府的行政给付职能....16
3、社会保障推进了我国行政给付相对人的参与......17
（二）健全和完善社会保障视野下我国的行政给付制度....17
1、合理界分政府、社会、个人义务，明确各自承担的责任....17
2、杜绝政府大包大揽，充分发挥非政府组织的巨大作用........18
3、实行多元化筹资，缓解政府给付资金短缺压力........19
4、改革管办合一体制，形成独立的社会保障监督机构......19
5、充分发挥调解、和解程序在行政给付救济中的作用......20
四、社会保障视野下我国行政给付制度的新发展
（一）社会保障与我国行政给付制度的创新之
由于深受传统观念的影响，救济在封建时期被当作是统治阶级对国民的一种恩赐，所以人们认为在遇到困难时那是上天的惩罚，如果能够得到皇帝的施舍那就是一种荣幸，从不敢过分奢求获得政府的帮助。我国行政给付的理论研究因深受这种传统的观念影响，目前对行政给付的范围研究还停留在生存照顾的框架内。随着商品经济的发展，服务型政府理念的提出和公民权利意识的增强，政府作为管理者的角色定位与社会日新月异的变化已经不能协调发展。建设服务型政府是当今政府发展的新方向，服务性理念的加强对作为政府服务职能的重要体现之一的行政给付行为提供了理论指导，也更加明确了行政给付主体的职责。政府加快转变行政观念，调整政府的服务职能，为特殊群体主动提供行政给付，深化服务型政府的建设才能保证行政给付工作健康有序的发展。生存权是一个自然人作为社会人所应当具备的最基本的自由生活的权利，行政给付的根本基础就是生存权。而行政给付的存在就是要对全体社会成员创造一个平等发展的机会。当一个公民的生存权遇到威胁时，国家就应该积极履行义务，以维护其国民基本的生存权利。发展权是人权保障理论中又一种权利，它不仅仅是生存权的简单延伸，也是整个社会发展过程中必然受到重视的权利。发展权注重对特定的社会弱势群体进行保护，以确保每一个弱者的权利都能得到社会的保障。由于我国发展中国家的国情，贫富分化严重，社会分配不公平，政府的财力有限，各方面的经济发展水平还不能满足每个社会成员的需求，为此保障人权的首要条件就是保证生存权，只有在保证生存权的前提下才能进一步实现发展权。
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结语
在我国社会经济飞速提升的转型时期，各种矛盾凸显影响了社会的安定和经济的进程。如贫富分化加剧、就业形势严峻、看病难看病贵的“活不起”、天价墓地的“死不起”等社会热点问题对我国行政给付制度改革提出了新的挑战。总而言之，这些棘手的社会矛盾都是事关社会稳定的民生问题。政府也一直在讨论如何解决这些关乎社稷的民生问题，采取何种措施降低日益激化的社会矛盾。其实，解决民生问题和行政给付制度的完善关系十分密切，一系列健全的行政给付制度是解决民生问题的制度基础。因此，当前社会经济发展中的突出矛盾不但对我国的行政给付制度改革提出了新的挑战，同时也带来了新的发展机遇。为此，深刻理解行政给付的社会保障功能和本质，解决事关国家大计的民生问题是政府当前的重要工作。本文从社会保障的视角对行政给付制度进行了研究，但这并不意味着研究的终结，相反这仅是个开端。无论是在理论上，还是在社会实践中，行政给付制度都是一个很有研究价值的课题。因此，对行政给付制度的研究不应局限于社会保障方面，行政给付的发展与完善需要多角度的进行审视。笔者因学术水平有限，也只是对该制度研究浅谈一些自己的观点，以此抛砖引玉，希望唤起更多的学者对行政给付制度产生浓厚的兴趣，通过深入研究能够提出更好更多的观点服务于行政给付，使得我国的社会保障事业更好地向前发展。
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参考文献（略）