金融风险控制与规范政府行为
摘 要:对于我国的金融风险,过去一般是从金融机构的内控机制和政府的监管角度分析的。本文则试图以政府行为为切入点,着眼于对源于政府行为的外在性风险的研究,在理论阐述的基础上分析其现实表现,进而提出规范政府行为,控制金融风险的改革思路。
关键词:政府行为,金融风险,改进思路
代写硕士论文中国改革开放20多年来,金融业随着经济改革的进程而不断成长和发展,已成为中国发展最迅速、规模扩张最快的行业之一。金融业从单一的银行成长为包括银行、证券、保险、信托四大支柱的金融家族,金融市场从无到有,发展为拥有股票、债券、票据等多个市场在内的市场体系,金融己成为国民经济分配资金的主渠道和社会经济生活的调节者。在金融业不断发展的同时,金融风险也日趋显现,有些金融风险己在产生现实的破坏作用,为保证金融体系的良性、有序发展,对金融风险的研究就显得尤为迫切。
一、政府行为与外生性金融风险
现代经济学明确地将风险定义为不确定性及由不确定性引起的不利后果①,而不确定性存在于任何经济活动中,因而风险是其内在属性。金融活动作为经济活动的一类,其自身的不确定性当然也是客观存在的。从广义讲,金融风险就是指金融领域中的不确定性。由于金融部门在整个社会经济体系中处于枢纽地位,一旦其风险导致了金融危机,就会产生极强的连锁反应,其不利后果将通过支付链条迅速波及到其他部门。因而,金融风险更引起广泛关注。
根据风险的定义可知,不确定性引发风险,而信息缺陷是导致不确定性的根源,按信息缺陷的性质可将金融风险分为两类:内生性金融风险与外生性金融风险。
内生性金融风险的产生原因是信息不对称。信息本质上具有一种“时空分布的不均匀性”,不同个体对信息的拥有量是不同的,不同个体间信息拥有的不对称性使得任何特定个体无法精确预见其它个体的行为。这种不确定性包含的损失(或获利)的可能性形成了内生性风险,它主要有两种表现形式:逆向选择(隐藏信息)与道德风险(隐藏行为)。这种风险形式在金融领域的表现是价格机制作用的失效,金融契约的不完全和无(低)效率;这种风险“内生”于经济体,是一种“主观风险”,即使社会信息总量不变,也可通过一定方式对之加以消解与控制。
外生性金融风险的产生原因则是信息不完全。受各种条件的限制,人们对客观事物的认识是不完全的,即对信息的拥有量是不充分的,信息的不完全表现在经济层面上就是一个经济体内所有成员对经济的现状与发展趋势的认识总和小于经济体本身国有的信息总量,使得人们无法精确描述经济现状和预测未来的市场供求。在金融领域,则表现为人们无法断言目前价格是否合理及精确预测未来价格将如何变动,即金融体系赖以运行的价格机制的形成具有不确定性。这种不确定性隐含着损失(或获利)的可能性,于是形成金融风险。这种金融风险是外生的,可称为“客观风险”,一旦社会信息总量不变,它就不会被消解,而只能通过各种形式在社会里实现分摊。
对本文所讨论的政府行为不当所引发的金融风险,大多数经济学家倾向于将此类风险归于外生性风险一类,政府政策的变动会带来相当大的不确定性,经济社会常常会在一段时间内出现不适应的状况,但这些不确定性与纯粹的外在不确定性不同,此类不确定性可通过决策的透明化、科学化加以减少。
对这种源于政府行为的外生性风险的研究,在经济体制转轨时期的中国具有特别的现实意义。我国当前由于新旧体制交替产生许多摩擦,对经济社会产生极大的不确定性,这种不确定性引发的风险可分为几种情况:第一,由于原有不合理的旧体制仍发挥作用,政府干预市场而导致的风险,如国有商业银行仍在被政府要求承担政策性贷款义务所造成的不良贷款风险;第二,新的制度设定不完善而导致的风险,如在发展金融市场的过程中,政府制定的规则许多不完善,政策又具有易变性,对股市产生较大风险;第三,政府履行监管的职能不到位,致使有法不依、有规不循的行为频频发生而导致的风险,如股市与期市上的违规炒作而引发的风险。
二、我国源于政府行为的外生性风险的现实表现
近年来,我国的金融风险主要来自以下三个方面:一是银行体系,二是股票市场,三是房地产市场,而这些方面的金融风险在很大程度上与政府、尤其是地方政府的行为不当有密切关系。
(一)从银行体系看
代写硕士论文据中国人民银行统计,2004年末,我国贷款余额141,938.8亿元,不良贷款占12.9%,达18,310.1亿元,而且这还是向资产管理公司剥离之后的数字。巨额的不良贷款给金融系统带来了极大风险,而这些不良贷款有30%以上是由政府决策失误造成的。
政府行为对银行生成金融风险的直接影响主要是通过政府对信用活动的直接参与和对信贷活动的干预两个方面发生作用。一方面,政府通过央行直接参与商业银行信用活动,反映在对某些行业、企业的扶植发展资金供给上,商业银行在发放这种贷款时,往往只能按要求行事,其经营活动难以按信贷资金运行规律和风险———收益原则自我确定,政府风险转嫁到银行身上,形成金融风险。还有一种情况就是政府令商业银行完成政府的职能,如必须购买政府债券,尤其是提到优化产业结构,商业银行就必须按政府优先发展次序配置资金投向;另一方面,地方政府对商业银行的信贷活动进行干预。政府的政治本位决定了它更多考虑的是自己所管辖的企业的利益和政府的业绩,从而趋向于盲目扩张,直接干预国有商业银行贷款决策,倒逼国有商业银行发放若干有悖于经营原则的无效或低效贷款,强化计划经济旧体制下的信贷资金“供给制”。在这种体制框架下,政府直接或间接干预国有银行的经营活动,而这种干预往往是在不承担具体经济责任的基础上进行的,在地方政府的保护下,企业即使能还款,往往也要拖欠。上述的种种行为使银行信用活动失去有序性,给银行带来的影响是:(1)银行行为非自主性;(2)资金非商品化经营;(3)信贷约束软化。政府影响的直接后果便是商业银行信用活动扭曲和金融秩序紊乱,使存量风险累积和增量风险叠加。
(二)从股票市场看
我国股票市场是在改革开放的背景下发育成长起来的,受传统计划体制的强烈影响,形成了政府干预的制度安排。主要表现在以下两个方面:一是政府过多地介入上市公司的选择。自1990年我国股市诞生到2002年的12年中我国上市公司的选择主要是由各级地方政府行政安排的。即使近两年来实行的核准制,上市公司选择也带有很重的行政色彩。我国上市公司总体质量很差,在很大程度上是由政府行政安排上市公司引起的,而劣质公司充斥市场是我国股票市场风险的重要根源。二是政府过多地干预股市走势,其主要特征突出地表现为“政策市”。有关行政主管部门在“强化宏观调控”、“加强市场监管”等提法下,屡屡运用政策手段和行政机制影响甚至直接干预市场走势,试图将股市运行态势限制在行政机制所预期的范围内,并使之符合政府目标,这对股市风险客观上起了推波助澜的作用。
(三)从房地产市场看
近两年中国房地产价格大幅度上涨,2004年全国商品房平均销售价格为2759元/平方米,同比上涨12.5%。全国有7个城市房屋销售价格连续4个季度超过10%。房地产价格的飞涨从根源看,还是由政府行为产生。前几年经济低迷时,为了有效启动房地产市场,积极培育新的经济增长点,出台了一系列过于优惠的政策促进房地产市场发展;国家有关部门对个人购房营业税、契税、土地增值税做了暂时性的减免调整;1999年,将个人住房贷款的上限由房价款的70%提高到80%,将住房贷款最长期限延长到30年,并将住房按揭贷款利率进一步下调10%。这些措施降低了购房者的负担,在刺激真实需求的同时也刺激了投机需求,投机者的介入哄抬了房价,由此形成的泡沫如果破灭,将会导致大量的银行坏账。
三、控制金融风险须规范政府行为
政府在经济发展中的作用是自亚当•斯密以来几百年间经济学领域争论不休的话题。进入80年代以来,金融自由化所提出的调整、优化管制,使一个国家的金融运行主要由政府管制变为由市场力量决定,更加有效地促进金融系统的配置效率的观点被越来越多的发展中国家接受。在金融自由化的讨论中,麦金农和肖的金融深化理论和斯蒂格利茨等凯恩斯学派的“金融约束”政策是具有代表性而又相互对立的观点。尽管理论上的争论仍在继续,但许多发展中国家都在不同程度地推进金融自由化,减少政府对金融运行的行政干预。
笔者认为,在我国当前经济转轨的特殊时期,要有效控制金融风险,政府应当“有所为有所不为”,政府行为应当规范。具体而言,政府应从以下几方面防范金融风险:
(一)理顺政府与市场的关系
政府与市场有各自运行的职能范围,从二者的关系看,应是互补关系,而非替代关系,因为在其运行的过程中,既有“政府失灵”,也有“市场失灵”的时候。我国改革开放多年以来,计划经济时代政府财政调控一切的做法有所改进,但政府现在的许多工作作风仍带有浓厚的计划经济的色彩,政府的身影时常出现在一些不该有政府介入的领域,由此为金融风险埋下了许多不应有的伏笔。尤其是一些地方政府出于“政绩”与“形象”的考虑,依然有着不可遏制的投资冲动,盲目安排金融机构贷款,形成银行不良贷款。因此,当务之急应是划清政府与市场的职能边界。
(二)明确政府行政部门的市场定位
在市场经济条件下,金融体系的正常运行秩序是指按照市场规则展开金融活动的状态,不是指按照行政机制管制金融运作的状态。而我国目前在金融体系的很多领域都存在行政管制,因而,我们应进一步明确政府行政部门的市场定位,取消过度管制:(1)取消对银行信贷活动的管制。(2)放松对金融市场运行的管制。(3)逐步取消对资金价格的管制,实现利率市场化。
(三)建立完善的金融体系和金融监管体系
在过去金融管制体制中,一切金融行为均受政府控制,政府无须制定复杂的游戏规则来规范他们的行为,但在政府逐渐取消管制,而新的适应市场经济需要的金融监管体制还未建立的体制转轨时期,金融活动可能因缺乏有效的监管约束而失控。正如80年代拉美国家对银行体制放松管制后所出现的问题,破坏了这些国家正在进行的市场经济体制改革。为此,政府在放松对金融管制的同时,应及时建立完善的金融监管体系。在银行体系中引入竞争机制,打破少数银行的垄断地位,强化银行的信贷纪律,防止因信贷资产恶化而引发的金融危机。建立金融市场准入制度和退出机制,组建存款保险公司,以便将可能的金融恐慌降低到最小程度;建立银行业监管标准和风险评估体系,抑制可能发生的道德危险,确保金融体制的安全。通过竞争与发展,形成多层次多类别的金融市场体系,改变各类金融市场彼此分割的格局,建立各类金融市场之间资金、价格连动机制,以促进统一的金融市场形成。完善金融市场的信息公开披露制度,通过信息公开披露制度实现各方参与者在信息可得性方面的公平。同时,防范一些行政部门继续运用政策信息来组织金融机构“调控”金融市场。
(四)加强相关法制建设,运用市场手段化解金融风险
代写硕士论文在指导思想上,政府应正确处理法律与政策的关系,要逐渐完成“以政为主、法为辅”向“以法为主、政为辅”的转变。
在立法机制上,必须加强法律体系构建的科学性和系统性,在现有法律框架的基础上,针对金融业务的创新与金融风险的防范,具有前瞻性地“立法先行”。当前主要包括:制定金融机构市场退出的法律制度;确立存款保险制度的法律基础以及运行原则;制定规范新型金融业务的法律制度;完善证券法中的民事损失赔偿制度等。
在执法机制上,应确保既有法律制度发挥应有法律效力。执法是我国金融法制建设的重大难题,为保证既有制度的有效落实,一方面在法律和制度建设层面上,应该防止行政干预,因为这种干预往往是保护特殊市场主体,影响立法的公正性。另一方面在法律执行层面上,应强化执法机构的权威性、有效性,这既有赖于法律赋予执法机构以充分的权力,尤其是对违法者进行制裁的权力,也有赖于执法者水平的提高及其自律和他律机制的完善。
参考文献:
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