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Abstract
key Words
摘要
关键词
1问题的提起
2问题的经济学与法学解释
3利益调整的依据
4问题的法律社会学解释
5结语
参考文献
Abstract:Through the case study of L County in Hunan province,where the phenomenon of low distribution hasoccurred during the process of transferring the right of use of forestland,this article proposes an issue hard to solvein the present legal framework in the circulation of the right of forestland use in collective forest areas.Based onthe elaboration on the functions and characteristics and on the brief introduction of the principles of sociology http://www.1daixie.com/sslwdx/ oflaw,the author points out that,the overall principles of sociology of law should be abided by and the politicalfunction of forestland should be given full play,so that social justice can be ensured and the interests of vulnerablegroups safeguarded.The criterion of legal decision-making to promote social harmony and stable development arethe grounds of adjusting the interests of forestland circulation.
key Words：transferring the right of use of forestland;adjustment of interests;sociology of law;analysis
摘要：通过对林地使用权流转中出现的利益分配过低的案例分析，提出了目前集体林区林地使用权流转中出现的一个现有法律框架内难以解决的问题。在阐述林地的功能特性和概述法律社会学基本原理的基础上，指出遵循法律社会学的整体原则，充分发挥林地的政治功能，保证社会公平公正，维护弱势群体利益，促进社会和谐稳定发展的法律决策准则是流转林地利益调整的依据。
关键词：林地流转；利益调整；法律社会学；分析
1问题的提起
1.1案例基本情况
H林场前身为L县原木材公司下属国有采育场（1986～2005年），有林地面积约2400hm2，其中国有林地仅40 hm2，其余为1987年逐年从农户受让而来。1987年开始和当地17个村民小组集体联营造林。联营的方式是：林场进行造林、抚育、采伐销售及护林防火等统一经营管理，乡村负责宣传动员工作，林农提供林地。林地上原有竹木由林场和林农协商定价一次性付款或逐年付款。新增竹木属林场所有。其利益分配办法：按竹木纯收入的65%、3%、2%和30%的比例分配给林场、乡、村和林农，联营期限为长期。1992年依据合同法完善合同，将原来的《山林联营管理协议书》收回，改为《租山联营造林协议书》，与原协议书相比，协议的大部分条款没有改变，改变的仅为：①“由林场长期经营”变更为“林场经营年限为50年”；②利益分配方法中增加了“或按国家政策当时山价比例分成”；③增加了“违约责任”等内容。与此同时，林场还与村民签订了与《租山联营造林协议书》内容基本一致的《天然次生林和楠竹基地改造分成合同》，主要是承担国家楠竹低改项目（无偿），利益分配办法主要是一次性付款，仅有部分合同将竹林的经营期限定为20年。林场于2005年底改制，林地林木折算成股份后全部转让给原林场职工Y氏，一年后，Y氏又全部出让实行股份经营（30年）。林场有大股东（30万～60万元）6个，为邻省的木材经销商和原国有林场干部；小股东（5万～10万元）60余人，主要是原林场职工和L县地方政府干部。在《转让合同》中明确规定：①出租标的有：出租方（国有采育场）的林木所有权、出租方与林农所签订的联营合同所规定期限内的林地使用权和联营合同中出租方所享有的其它权利；②转让期限以出租方与林农所签订的联营造林合同及天然次生林和楠竹基地改造合同约定期限相同；③转让前出租方未履行的义务由出租方履行，出租方企业改制后应享有的权利和应履行的义务，由木材公司享有和履行或由其上级主管部门享有其权利和义务。
1.2面临的问题
H林场当时从农户转让过来的林地租赁费每年30～60元/hm2（多为残次林和疏林），林权制度改革后，林业税费的降低和木材价格的上涨，林地租赁费也相应提高，2007年底已达每年每公顷195～255元/hm2，但按照合同规定，现在林农的林地租金或从林场分红额度基本没有变化或变化很小，林农意见很大。如林农A（62岁）自1985年至2007年的22年里，因出租的山林没有采伐，无任何分红；另一村组林农B（50岁）的林地租金为一次性付款。他激动地说，2000多元就让我一辈子失去了经营林业的权力，现在很后悔，但又无能为力，将林场诉诸于法律又担心败诉。现在，相类似的林农都希望提高收益分配比例或适当补偿租金差额，并将林木的转让期限由50年改为30年，竹林由30年改为20年，而林场却认为更改协议没有依据。双方在协商无果的情况下集体联名诉诸于法律，县人民法院的裁决是原协议有效，农户和林场主张的经营期限问题均没有法律依据，法院不予支持，希望双方根据实际情况在不违反法律法规强制性规定的前提下协商自行解决。由于纠纷得不到解决，林场林木的偷盗频繁出现，据H林场反映，每年大概会有200多m3的木材被盗，均多为本地林农所为。此外，林场造林的幼苗被放养的牲畜吃掉，采伐的木材被阻拦在山下运不出来，流转林地上的林业生产根本无法正常进行。
据调查，类似于H林场这样在林地使用权流转中利益分配比例过低而引起农民群发性事件在L县和H省重点林区县曾多有发生，在H省和南方集体林区这样的情况也并不少见。这不仅使出租方林农的林业经营权益受到了极大的损害，也使受让方的林业生产经营秩序混乱，同时给社会安定带来了不稳定的因素。
2问题的经济学与法学解释
从实地调查的情况看，H省在林权制度改革前的林地使用权流转主要发生在20世纪80年代中期以后。1983年南方集体林业“三定”和1985年的木材购销市场化以后，由于相应的管理措施没有跟上，造成乱砍盗伐盛行，林业经营秩序混乱。另外，由于长期实行集体经营，林农对无偿分配到手的集体山林感到不安，特别是建国以来集体林权的多次变更，林农对是否长期拥有森林产权持怀疑态度，担心林地会再由集体经营，加上持续高居不下的税费，林农经营林业所得无几，所以，无心经营林业而将林地出租。
上述问题的经济学解释是：林农是“经济人”，他们追求自身经济利益最大化，但由于当时林业市场经济体系还未成熟，林农的市场主体意识非常淡薄，加上知识的缺乏，对林业长远的经营预期把握不准，为了得到眼前利益以满足现实生活需要而不得已将林地出租。一方面，原国有林场也是一个“经济人”，同样也缺乏知识，对林业长远的经营预期把握不准，其实也不愿意受让林地。但是，在当时林农不愿造林的情况下，国有林场必须体现地方政府的意志，承担起国家规定的造林任务，联营造林是其手段之一；另一方面，国有林场能够从国家得到相应的政策和资金扶植，具有一定的规模效益，利用组织优势能够进行单个农户无法完成的工作。而作为地方政府,为了完成当时上级政府下达的造林任务，利用行政手段，促使原国有林场受让林地。亦即是由于双方知识的缺乏所造成的。当然，20世纪90年代后期，随着林业市场经济改革的不断深化，各种林业经营组织和林农市场主体意识的不断增强，各种生产要素和林产品市场体系的逐渐形成，在这之后出现的林地使用权流转利益分配过低问题则是由于流转双方信息不对称所形成的，可以用逆向选择理论加以解释。
林地的利益调整实质上是一个利益的博弈过程。林农要追回林地使用权流转中由于知识不足而造成的利益损失，而股份制林场也不愿意失去既得的利益，而由于许多地方政府干部是股份制林场的股东，因此，部分领导干部在政策制定和执行上更多的是偏向股份制林场。
按新古典经济学理论，维护正常的市场经济秩序，就可以利用个人或经济组织追求自身利益最大化的同时实现社会财富的最大化。按法学经济学的观点，谋求社会财富最大化是法律决策的重要准则。波斯纳在《法律的经济分析》中指出：法律判断一项活动是否是“正义”的或“好的”之准则，是看它是否有助于提高国民收入来衡量的经济效率（罗必良，2005）。因此，在司法实践中，对林地使用权流转中利益分配过低问题的法律决策准则是依据法律程序和法律手段维护正常的市场秩序，注重的是提高经济效益。L县人民法院对H林场林地使用权流转问题的裁定就是基于这一判定标准作出的。
从上述分析可见，显然在现有的法律框架下是不能够有效地解决实践中发生的流转林地利益分配过低这一历史遗留问题。但这一问题的解决，无论是对目前正在展开的集体林权制度改革的确权发证工作的按时按质完成，保证集体林权制度改革的顺利进行，促进林业可持续发展，还是对增加林农收入，构建和谐社会现实意义重大。本文试图在阐明林地的功能特性和概述法律社会学原理的基础上，分析研究林地使用权流转中的利益调整依据，并据此解决实践中出现的相关问题。
3利益调整的依据
3.1林地的功能特性
林地的功能应包括经济功能、政治功能和生态功能，而人类利用林地是利用其功能创造赖以生存的物质财富及改善生存环境。林地的经济功能是指林地通过人类的劳动而能够创造物质财富的功能；林地的政治功能是指政府通过制定一系列的政策手段，利用其经济功能满足林农基本生活需求和提供一定福利、林农就业及国家木材生产安全等功能；而林地的生态功能则是指通过承载在林地上的森林生态系统，保护国土、涵养水源、调节气候和防风护沙等环境保护功能。林地的生态功能具有其它土地所没有或不能比拟的功能，也是林地独有的功能。随着我国经济改革开放的不断深化和社会经济的不断发展，林地的经济功能、社会福利保障功能、就业功能将逐步降低，木材生产安全功能将限定在一定范围之内，但是，生态功能将随着生态环境的不断恶化，其作用却是不断提高且应该不断加强的。
林地不仅是林业经营不可缺少的生产要素，在我国农村社会福利保障体系和木材严重短缺的情况下，在今后一段时期内林地仍然是林农社会福利保障的重要手段，也是保证国家木材生产安全重要的生产资料。由于林地的分户经营不利于土地产出率的提高，两者从短期看是一对既相互联系又相互对立的矛盾统一体，但是，良好的森林生态环境和稳定的林业经营秩序是林业可持续发展的根本保障，所以，从长期看是互为因果、互为条件，相互促进的利益关系。因此，强调林地社会福利保障功能在内的政治功能并不是简单地禁止或限制林地使用权流转，而应该是通过制度创新和制度监督，在流转过程中不能降低林地使用权给林业经营者带来的收益，反过来，应该是强调公平公正的流转，提高林业经营主体的经营积极性，通过规模经营最大化地实现林地的产出效益，通过经济功能的最大发挥从而达到强化林地的政治功能的目的。
3.2法律社会学原理
法律社会学是将法律置于其社会背景之中，研究法律现象与其它社会现象的相互关系的一门社会学和法学之间的一门社会学分支学科。其指导思想是：法律决不是一个孤立现象，人们应该从社会整体观念出发，认识法律的社会基础和社会作用，从而更好地利用法律的控制作用解决社会问题。它的主要研究内容是：从宏观角度研究社会的基本条件对法律制度的影响；从微观角度则把法律的实施看作是社会博弈。法律社会学认为，法律的实际作用比法律的抽象内容更重要，主张通过考察法律与社会事实之间的关系，寻求更有效的立法和司法手段，设计出一套对法律现象具有指导作用的科学法则，为修改、补充旧法，制定、实施新法，进行司法改革，提供建设性意见和参考方案。在稳定社会秩序、解决社会治安等社会问题上，不应局限于法律手段，而应重视综合治理。
著名社会学家韦伯（Weberian）指出：法学的法律观念关注法律的内在效力，社会学的法律观念则倾向于关注社会成员承认并履行法律规则（即使之有效）的现实。我国学者张静采用韦伯氏的法律社会学观点，为目前我国多种土地规则并存、大量土地纠纷发生的现象提供了一个解释框架。她指出，造成多种规则并存且具有各自合法性的根本原因在于“政治关系和法律关系未经分化的制度结构”，在这种制度结构下，不存在包含统一原则和限定性的法律系统。因此，规则的执行过程变成了规则的选择过程，它遵循的是“政治竞争”而非“法律衡量”的原则。它的核心不是判断何为合法行为，而是判断何为公正规则。即什么样的规则是正确的，政治上是可以接受的。因而在有关社会实践中，往往不是根据限定统一的法律规则衡量某项利益，而是寻找多数同一的或不会引起大范围异议的规则。她进一步指出，认识这种不同，并运用结构分化的安排，去利用它们各自的正面作用（保持活力和确定性）、抑制负面作用（特殊利益的工具和呆板），是人类制度文明的进步（张静，2003）。
4问题的法律社会学解释
根据法律社会学原理，包含林地的利益分配权在内的林地政策法规的制定和法律的决策准则应该充分考量社会的实际情况，遵循公平公正的原则，使政策法规的实施更加有效地保证社会的可持续发展。
我国目前坚持的农村土地统分结合的双层经营体制，从经济绩效上看是一种低效率的土地制度，但是，从实现“耕者有其山”这一公平公正的理念，对弥补农村社会福利保障制度的缺乏，促进社会的和谐发展却发挥着重要的作用（罗攀柱，2008）。我国现行的法律法规虽然没有明确指出林地对林农的政治功能作用，但是，在一些相关的法律法规中对林地的利益处置和分配作了相关规定。1988年的《宪法》修订案规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《森林法》第三条规定：森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。同时，第七条规定：国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。《土地承包法》第九条规定：国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。同时，第六十一条规定：国家机关及其工作人员不得有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为。这都是对林地所有者和使用者林地权益的保证。《土地管理法》第十四条规定：承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。同时，在第五章的建设用地中，对土地征地的征用程序和补偿标准作了明确而严格的规定。以上的法律法规也体现了国家充分考量了土地对农民生产和生活保障的重要性。
从法律社会学的视角进行流转林地的利益调整，在现实社会经济体制的安排下，其指导思想是从公平公正原则出发，强调林地的政治功能，促进社会的和谐发展。从实践看，由于南方集体林区社会经济发展极不平衡，林地使用权流转的边际效益对各地林农的影响程度不同，因而对利益调整的诉求也不相同，其博弈的结果也不同。在H省J县H市，由于林业是地方财政的主要来源和农民收入的重要渠道之一，对于这类问题的解决办法是，或者是政府出面组织双方协商处理；或者是通过行政手段对流转土地实行重新拍租订价，否则，便以不发放采伐指标等行政手段加以制约，这些措施均受到林农的支持和拥护。在利益诉求的博弈中，J县和H市的林农对利益诉求的要求高于L县。林农要追回自身的利益；地方政府则为了实现中央政府的“稳定压倒一切”的政策，保护自身的政治利益，面对林农的强大呼声而站在林农的一边；作为林地受让方的企业或大户则为了今后能在当地的长久发展，只有妥协接受。也就是说，林农、地方干部和林地受让方三方博弈的结果是用“政治竞争”原则替代了“法律衡量”的原则。反过来，在L县由于林业不是林农主要收入来源，相应的呼声不太高或势力不强，特别是在原国有林场内，许多地方干部实际上是林地受让方的股东或利益既得者，会尽力维护林地受让方的利益，因而林农的诉求难以得到满足。在这里，博弈的结果是遵循“法律衡量”的准则。
5结语
综上所述，在实践中，林地流转的利益调整存在着“合法行为”和“公正规则”两种不同的判断准则，但是，从目前中共中央提出的要坚持科学发展观，千方百计地增加农民收入，促进社会和谐发展的目标来衡量，上述流转林地中利益调整问题，不能把林地作为一个单纯的生产资料或纯粹的商品，依靠单纯的法律程序加以解决，而应该根据林地具有政治功能和生态功能这些特殊属性，着眼于法律社会学的多目标视角进行调整，特别是对于一些林农意见大，引发群发事件而严重影响林业经营秩序和社会安定的问题一定要妥善解决。具体措施可以是：第一，通过政府的通知、新闻发布和宣传教育等形式，向林农提供林地使用权流转的类型、面积、流向和价格等信息；另一方面，通过建立起第三方林地使用权流转市场和流转中介机构，让林农自愿利用林地使用权流转市场的交易和森林资源评估，把握当时林地使用权流转的基本信息和大体动态，尽可能使林地流转双方的信息处于相对对称状态。第二，建议林农林地租金尽量采用利益分成的方法，不要采用一次性支付的办法。对于已经采用一次性支付方式且利益分配过低的一些国有股份参股的股份制林场，可以将国有股份分配给林农以作为补偿。具体利益调整的细节不是本论文研究的主要内容，在此，仅起到一个抛砖引玉的作用。
参考文献
罗必良著.新制度经济学.太原：山西经济出版社，2005：243
罗攀柱.南方集体林业产权制度改革的必要性及其路径选择———新制度经济学的视角.林业经济,2008（9）：24
张静.土地使用规则的不确定———一个解释框架.中国社会科学,2003（1）：122