第一章 绪论
1.1 研究背景
近年来，我国国有企业杠杆率持续上升，引起国家的重点关注。不管是几年前提出“三去一降一补”的重要任务，还是十九大提出要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，去杠杆，降低债务风险都是其中重要一环。2015 年 10 月的十八届五中全会第一次提出降低杠杆率的目标。随后 2016 年的国发 54 号文《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》拉开了我国企业部门降杠杆的大幕。2018 年 4 月中央财经委员会第一次会议，在整体降杠杆的基础上进一步提出了“结构性降杠杆”，开始分部门分债务类型提出不同的杠杆率指标，以避免“一刀切”的方式，将降杠杆的方向直指原本杠杆率较高的国有企业和地方政府。
1.1 研究背景
近年来，我国国有企业杠杆率持续上升，引起国家的重点关注。不管是几年前提出“三去一降一补”的重要任务，还是十九大提出要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，去杠杆，降低债务风险都是其中重要一环。2015 年 10 月的十八届五中全会第一次提出降低杠杆率的目标。随后 2016 年的国发 54 号文《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》拉开了我国企业部门降杠杆的大幕。2018 年 4 月中央财经委员会第一次会议，在整体降杠杆的基础上进一步提出了“结构性降杠杆”，开始分部门分债务类型提出不同的杠杆率指标，以避免“一刀切”的方式，将降杠杆的方向直指原本杠杆率较高的国有企业和地方政府。
1.1.1 国企债务问题的演变及相关法规
国有企业在中国经济中是一个非常特殊的部门，它既是国家经济主体部门，也是债务的主要承担部门。从某种意义上讲，国企债务是地方政府债务问题的延伸。尤其在地方政府投融资平台公司中，这一点表现更为突出。地方政府投融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体（国发〔2010〕19 号）。本来，国有企业也好，非国有企业也好，一个市场主体自身的债务是自主举借、承担与偿还的，是自主决策、自负盈亏的企业按照公司法、破产法等法律法规和各类融资合同开展筹资活动的结果。但是，由于国有企业与政府存在天然的、千丝万缕的联系，地方政府债务很容易转化而藏身于国企。有人说，平台公司是披着公司外衣的政府部门，是政府职能公司化运作的产物（韩鹏飞、胡奕明，2015）[1]。因此，需要结合地方政府债务来考察国企债务问题。
国有企业在中国经济中是一个非常特殊的部门，它既是国家经济主体部门，也是债务的主要承担部门。从某种意义上讲，国企债务是地方政府债务问题的延伸。尤其在地方政府投融资平台公司中，这一点表现更为突出。地方政府投融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体（国发〔2010〕19 号）。本来，国有企业也好，非国有企业也好，一个市场主体自身的债务是自主举借、承担与偿还的，是自主决策、自负盈亏的企业按照公司法、破产法等法律法规和各类融资合同开展筹资活动的结果。但是，由于国有企业与政府存在天然的、千丝万缕的联系，地方政府债务很容易转化而藏身于国企。有人说，平台公司是披着公司外衣的政府部门，是政府职能公司化运作的产物（韩鹏飞、胡奕明，2015）[1]。因此，需要结合地方政府债务来考察国企债务问题。
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1.2 研究目的、思路与方法
本文的研究目的在于从制度层面及技术层面指出国有企业，特别是地方政府投融资平台公司负债居高不下的内部原因和外部原因，并有针对性的提出改进建议。
本文采取发现问题——分析问题——解决问题的思路，首先介绍国企债务问题引发关注的背景及现状，然后进行案例分析找出引发问题的原因，最后根据原因有针对性的提出改进建议。
研究方法主要采取文献分析法，比较分析法，财务分析法。
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第二章 文献综述
2.1 国内外文献回顾
近年来，随着国内地方政府债务不断增加，偿还风险加剧，地方政府可能会出现无力按期偿还本息的情况，使得政府财政难以为继，影响教育、养老、公共事业投入等方面的资金投入，将导致一系列的社会问题产生。因此越来越多的人开始关注地方政府债务风险方面的问题。市属国有企业，特别是地方政府投融资平台公司的债务问题也随之成为我国学术界研究的焦点。因为国企债务是地方政府债务问题的延伸。尤其在融资平台公司中，这一点表现更为突出。以下首先对国内外相关的理论研究进行回顾与梳理。
2.1.1 政府融资的理论基础
（一）公共产品理论
在实际发展中，地方政府通常承担的是公众项目的建设。这些项目大多数没有盈利可谈，或者只有微薄的收益，且很多项目的完成离不开政府公共产品的投入。萨缪尔逊（1954）的将公共产品定义为大家共同运用的产品，他说公共产品是“每一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”。其具有自身独特的特点，即非排他性和非竞争性。以该理论为基础可以认为融资平台融资行为的目的是为城市基础设施建设和社会公众服务，可以看作是公共产品融资的一种行为。美国佐治亚大学的著名财政学专家 Roy Bahl（2001）[4] 认为城市基础设施的公共服务特性决定了它能选择怎样的融资渠道，并将该视角作为入手点，详细探究了地方政府公共融资方面的内容。
（二）财政分权理论
理论上普遍认为财政分权模式，能够促进地方政府更有效地对公共服务和公共产品进行配置。学者 Oates（1985）[5]对财政分权进行了详细定义，其认为财政分权就是指地方政府被划分出来的独立的权利，即不同级别的地方政府在公共服务与产品供给中都有相对独立的决定权。Brid 和 Vdaillancourt（1998）[6]将财政分权解释为三种类型，即分散、授权和委托。通过财政分权分散化地提供公共产品具有显著的优势。因为由于信息的不对称性，信息传递的层级越多，信息接收的速度和质量越受限。如果由中央政府根据具体的规定和标准统一进行公共产品的提供，往往会产生浪费，比如其提供的产品不符合地区实际情况、不能满足各地居民的偏好或者需求等，使服务与产品不能发挥有效作用。而如果将这一权利交给地方政府，则能够取得更好的结果，原因在于其能更快速准确地了解地区资源的具体状况，摸清居民的需求。
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2.2 文献评述
以上从理论基础、现实动因、经济影响、风险评价及风险治理几个方面对国内外学者关于地方政府及其融资平台的债务问题研究进行了回顾与梳理。我们可以发现国外对于地方政府债务问题的研究起源较早，我国起步相对较晚，主要始于 1994 年的分税制改革。国外学者主要站在财政视角研究地方政府债务形成的原因，风险及治理思路，并且形成了系统的理论和严密的逻辑。而对于地方政府融资平台公司这样一个极具中国特色的经济实体，国外文献鲜有提及这方面的内容。国内这方面的文献大体可分为三类。一是来自一线的个案调查，二是基于逻辑推理的规范研究，三是基于大样本数据的实证研究。不管是地方政府融资平台的产生与发展，还是其债务风险问题的凸显和追根溯源，又或者是针对这类债务问题的解决对策，这些学术文献多数是高屋建瓴，从宏观角度，制度层面进行分析。
而本文将从微观角度出发，透过具体企业的相关财务报表数据，从技术层面入手深挖数字背后隐藏的管理问题，从新的角度揭示国企债务的成因及风险，并据此有针对性的提出改进建议。
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1.2 研究目的、思路与方法
本文的研究目的在于从制度层面及技术层面指出国有企业，特别是地方政府投融资平台公司负债居高不下的内部原因和外部原因，并有针对性的提出改进建议。
本文采取发现问题——分析问题——解决问题的思路，首先介绍国企债务问题引发关注的背景及现状，然后进行案例分析找出引发问题的原因，最后根据原因有针对性的提出改进建议。
研究方法主要采取文献分析法，比较分析法，财务分析法。
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第二章 文献综述
2.1 国内外文献回顾
近年来，随着国内地方政府债务不断增加，偿还风险加剧，地方政府可能会出现无力按期偿还本息的情况，使得政府财政难以为继，影响教育、养老、公共事业投入等方面的资金投入，将导致一系列的社会问题产生。因此越来越多的人开始关注地方政府债务风险方面的问题。市属国有企业，特别是地方政府投融资平台公司的债务问题也随之成为我国学术界研究的焦点。因为国企债务是地方政府债务问题的延伸。尤其在融资平台公司中，这一点表现更为突出。以下首先对国内外相关的理论研究进行回顾与梳理。
2.1.1 政府融资的理论基础
（一）公共产品理论
在实际发展中，地方政府通常承担的是公众项目的建设。这些项目大多数没有盈利可谈，或者只有微薄的收益，且很多项目的完成离不开政府公共产品的投入。萨缪尔逊（1954）的将公共产品定义为大家共同运用的产品，他说公共产品是“每一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”。其具有自身独特的特点，即非排他性和非竞争性。以该理论为基础可以认为融资平台融资行为的目的是为城市基础设施建设和社会公众服务，可以看作是公共产品融资的一种行为。美国佐治亚大学的著名财政学专家 Roy Bahl（2001）[4] 认为城市基础设施的公共服务特性决定了它能选择怎样的融资渠道，并将该视角作为入手点，详细探究了地方政府公共融资方面的内容。
（二）财政分权理论
理论上普遍认为财政分权模式，能够促进地方政府更有效地对公共服务和公共产品进行配置。学者 Oates（1985）[5]对财政分权进行了详细定义，其认为财政分权就是指地方政府被划分出来的独立的权利，即不同级别的地方政府在公共服务与产品供给中都有相对独立的决定权。Brid 和 Vdaillancourt（1998）[6]将财政分权解释为三种类型，即分散、授权和委托。通过财政分权分散化地提供公共产品具有显著的优势。因为由于信息的不对称性，信息传递的层级越多，信息接收的速度和质量越受限。如果由中央政府根据具体的规定和标准统一进行公共产品的提供，往往会产生浪费，比如其提供的产品不符合地区实际情况、不能满足各地居民的偏好或者需求等，使服务与产品不能发挥有效作用。而如果将这一权利交给地方政府，则能够取得更好的结果，原因在于其能更快速准确地了解地区资源的具体状况，摸清居民的需求。
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2.2 文献评述
以上从理论基础、现实动因、经济影响、风险评价及风险治理几个方面对国内外学者关于地方政府及其融资平台的债务问题研究进行了回顾与梳理。我们可以发现国外对于地方政府债务问题的研究起源较早，我国起步相对较晚，主要始于 1994 年的分税制改革。国外学者主要站在财政视角研究地方政府债务形成的原因，风险及治理思路，并且形成了系统的理论和严密的逻辑。而对于地方政府融资平台公司这样一个极具中国特色的经济实体，国外文献鲜有提及这方面的内容。国内这方面的文献大体可分为三类。一是来自一线的个案调查，二是基于逻辑推理的规范研究，三是基于大样本数据的实证研究。不管是地方政府融资平台的产生与发展，还是其债务风险问题的凸显和追根溯源，又或者是针对这类债务问题的解决对策，这些学术文献多数是高屋建瓴，从宏观角度，制度层面进行分析。
而本文将从微观角度出发，透过具体企业的相关财务报表数据，从技术层面入手深挖数字背后隐藏的管理问题，从新的角度揭示国企债务的成因及风险，并据此有针对性的提出改进建议。
A 市城投集团成立于 2017 年 5 月，是四川省某地级市市属国有企业，也是一家典型的地方政府投融资平台公司。集团主要承担市委、市政府指定性的城市建设战略任务、重大项目投融资任务，同时真正作为市场主体积极参与市场竞争，旨在努力实现国有资本收益最大化，功能性业务与竞争性业务并存。其组建的发展目标定位是国有资本投融资体系的重要组成部分，将实现从“不以盈利为目的的政府性融资平台”向“城市建设类国有资本投资经营类集团公司”转变。城投集团着力打造四大专业板块，即城市资源开发利用板块、房地产开发板块、建筑工程板块和代建工程管理板块。具体经营范围包括城市基础设施和保障性住房；实业、公益性投资；土地开发；房地产开发；市政设施管理服务；城市加油站、加气站、充电站、公共停车场（楼）开发建设；房屋建筑；市政道路工程建筑等。
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3.1 A 市城投集团财务现状 ..................................... 16
3.1.1 集团公司基本情况 .................................. 16
3.1.2 财务报表数据概览 ............................... 16
第四章 A 市城投集团债务风险成因分析 ......................... 31
4.1 内部原因 ................................... 31
4.1.1 内部治理结构缺陷 ................................. 31
4.1.2 经营管理效率低下 ............................ 33
第五章 化解融资平台债务风险的建议 ..................................... 40
5.1 认清形势，积极稳妥防范化解国企债务风险 .......................... 40
5.2 转变政府职能，改善政策环境 ........................ 42
第五章 化解融资平台债务风险的建议
5.1 认清形势，积极稳妥防范化解国企债务风险
为了认真贯彻落实党的十九大精神，打好防范化解重大风险的攻坚战，对于地方政府来说，必须全面清理规范本市融资平台公司，使其有效实现市场化转型。无论从国家政策法规的要求来看，还是从 A 市市属平台公司的现实状况来看，融资平台公司的市场化转型都势在必行。城投集团作为 A 市平台公司的典型代表之一，也必须认真践行市场化转型的重要任务。
一方面，从前述数据与分析可以看出，城投集团的债务风险已非常严重。可喜的是，我们从四川省国资委网站了解到，A 市国资委为“防范风险促进国企资产负债率下降，已开展了大量工作。在将来，化解防范债务风险的任务仍非常艰巨而紧迫。A 市九大投的定位主要是作为投融资平台完成政府指定的任务。在全国严控地方政府债务的形势下，再走这条老路是行不通的。由于投融资规划过度超前，资本金需求超过了政府财力所能支撑的限度，引发了所有者出资不实，进而引发了国企的过度债务融资、资产质量低下。加之国企的经营管理效率低下，又存在政企不分的干扰，最终导致市属融资平台规模大、债务高、收益低、周转慢的财务状况，及极高的债务风险。
另一方面，要化解诸如城投集团这类融资平台的债务风险，必须要内外结合，不仅需要企业努力提升工作成效，更需要政府相关部门的正确引导与积极配合。中央反复强调，要切实防范化解财政金融风险。国务院在国发〔2010〕19 号明确规定，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目, 只要国务院和法律没有另行规定，不可以借助于相关的平台公司进行融资。国发〔2014〕43 号文中规定：“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。”财政部等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号）规定，要促进地方政府更好地实现职能转变，使其与市场维系良好的关系，对平台公司的融资行为进行科学管理，使平台公司快速向市场化国有企业转变。地方政府要合理定位自身的职责，不能对平台公司运行进行过度干涉。同时，地方政府不可在平台公司中注入储备土地、公益资产等，不能借助于政府资源对金融机构运行进行干预。2018 年 12 月，中央经济工作会议又一次强调，要提升地方政府债务管理的有效性，提升重视度，规范政府举债融资机制。
为了认真贯彻落实党的十九大精神，打好防范化解重大风险的攻坚战，对于地方政府来说，必须全面清理规范本市融资平台公司，使其有效实现市场化转型。无论从国家政策法规的要求来看，还是从 A 市市属平台公司的现实状况来看，融资平台公司的市场化转型都势在必行。城投集团作为 A 市平台公司的典型代表之一，也必须认真践行市场化转型的重要任务。
一方面，从前述数据与分析可以看出，城投集团的债务风险已非常严重。可喜的是，我们从四川省国资委网站了解到，A 市国资委为“防范风险促进国企资产负债率下降，已开展了大量工作。在将来，化解防范债务风险的任务仍非常艰巨而紧迫。A 市九大投的定位主要是作为投融资平台完成政府指定的任务。在全国严控地方政府债务的形势下，再走这条老路是行不通的。由于投融资规划过度超前，资本金需求超过了政府财力所能支撑的限度，引发了所有者出资不实，进而引发了国企的过度债务融资、资产质量低下。加之国企的经营管理效率低下，又存在政企不分的干扰，最终导致市属融资平台规模大、债务高、收益低、周转慢的财务状况，及极高的债务风险。
另一方面，要化解诸如城投集团这类融资平台的债务风险，必须要内外结合，不仅需要企业努力提升工作成效，更需要政府相关部门的正确引导与积极配合。中央反复强调，要切实防范化解财政金融风险。国务院在国发〔2010〕19 号明确规定，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目, 只要国务院和法律没有另行规定，不可以借助于相关的平台公司进行融资。国发〔2014〕43 号文中规定：“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。”财政部等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号）规定，要促进地方政府更好地实现职能转变，使其与市场维系良好的关系，对平台公司的融资行为进行科学管理，使平台公司快速向市场化国有企业转变。地方政府要合理定位自身的职责，不能对平台公司运行进行过度干涉。同时，地方政府不可在平台公司中注入储备土地、公益资产等，不能借助于政府资源对金融机构运行进行干预。2018 年 12 月，中央经济工作会议又一次强调，要提升地方政府债务管理的有效性，提升重视度，规范政府举债融资机制。
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第六章 结语
地方政府投融资平台公司是在我国特定的经济环境下应运而生并且发展壮大的。作为城市基础设施建设项目的主要承担者, 它们为推动地方经济发展筹集了大量资金，做出了应有的贡献。然而，随着其负债规模的不断膨胀，其融资能力日渐枯竭，加之企业自身的造血功能有所不足，管理水平低下，债务风险逐步呈现且不断加剧。再加上融资平台公司与地方政府之间剪不断、理还乱的复杂关系，在管理上多少带有政治色彩，不符合现代企业管理制度的要求，无法真正在市场竞争的洪流中经受打磨，接受优胜劣汰的考验。其总的基本面貌就是规模大、债务高、收益低、周转慢，资产与现金流的质量低下。
要改变这种状况，必须从根本入手，摆正定位，内外兼顾，拓宽融资渠道，规范管理。近年来,随着国家不断地对宏观经济政策进行调控,规范政府融资行为,地方政府融资平台公司向市场化转型是必然之路。据了解全国范围内已有大部分融资平台走上转型之路，A 市城投集团还需尽快跟上时代的步伐。
展望未来，希望这些融资平台公司最终都能尽可能地化解债务风险，精准定位，科学管理，在市场竞争中脱颖而出，为地方城市建设作出更大的贡献。
参考文献（略）
参考文献（略）