第一章 绪 论
1.1 选题背景
目前国家政府部门对企业审计监督的力度越来越大，尤其是对于关乎国计民生的国有企业。国有企业要接受多方面的审计监督，有作为出资方的各级国资委，还有政府审计部门、社会审计机构和企业内部审计部门。各种审计主体各自为政，难免存在职责不清、重复审计等弊端，一方面导致审计资源浪费，同时还造成审计监督不到位，许多国有企业长期缺乏有效的审计监督。这就要求各种审计主体明确审计职责权限与范围，建立科学化、系统性的审计监管机制，从而防止漏洞，有效避免国有资产流失，促进国有企业发展。随着国有企业改革步入深水区，国有企业需要不断完善现代企业制度，建立起所有权与经营权相分离的公司治理结构。代表出资人履行监督职能的国资委也要适应国企改革的步伐，明确自己的职责和定位，切实履行监督管理职能，促进国有企业完善公司治理结构，提高资产保值增值能力。然而，目前各级国资委对国有企业的审计监管，存在监管随意性大，监管审计内容模糊，未建立比较系统审计监管模式，导致审计监管流于形式，并且多是问题暴露后的事后审计，事前、事中的审计监督薄弱，未充分发挥审计监管，服务指导国有企业的职能作用。衡阳市国有资产管理委员会自 2005 年成立以来，把握依法履行出资人职责这条主线，建立国资监管体系、推进国企改革改制，创造性地开展工作，有效落实国有资产保值增值。随着国有企业产权的不断多元化，对如何加强国有资产的有效审计监管，提出了更高的要求。在推进国企改制工作的过程中，有许多问题亟待解决，其中很关键的一个问题就是政府作为国有企业的出资方并未完全履行股东应尽的职责，充分享受股东应享受的权益。如何让政府在国有企业的公司治理机制上发挥其应起的作用和影响，如何从监督管理机制上解决所有者“虚位”这一问题成为一个难题。因此，客观上要求衡阳市国资委针对目前存在的突出问题，提出符合现实情况的审计监督对策，系统科学地开展审计监督。
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1.2 研究的目的及意义
1.2.1 研究的目的
本文从我国国有资产监管体系的现行架构出发，通过详细剖析衡阳市国资审计监管现状及存在问题，提出未来国资审计监管的系统性对策，从而完善衡阳市国资审计监管职能。
1.2.2 研究的意义
本论文提出的审计监督对策是立足国资委的监管职能，从多方面加强国资审计是促进国有企业保值增值的重要手段，加大在对企业经济领域、服务民生的审计力度，积极开展企业事前的预防性审计力度，提高审计监督对管理决策的支持力度。在事中、事后的审计过程中，重点查处国有企业弄虚作假行为，最大限度防止国有资产流失，保障国有资产保值增值。同时更加重视领导人员经责审计，避免因重大经营决策失误和管理不善给企业造成重大损失。落实审计整改意见，促进审计成果转化。通过各项审计或专项审计调查，督促国有资产监管机构和国有企业履行职责，从源头上强化对国资审计的监督。近年来，随着国有资产监督管理体制不断健全和完善，我市的国有资产监管初步形成，出资人代表地位不断明确，正在探索较为完善的监管方式，不断显现出国有资产监管的效果。但如何通过审计监管对国有企业的生产经营、重大投融资、关联交易、财务状况和经营行为等进行事前、事中、事后的全过程监督，加强国有企业财务管理，完善内控和激励机制，切实履行出资人职能、职责，仍有待进一步加强。本文试图通过研究衡阳市国资审计监管体系中存在的问题，提出审计监督对策，从而增强国资监管力度和水平。衡阳市国资审计监管对策的提出是我国国资部门审计监管的一次新尝试，对建立国资审计监督机制，提高审计效果和效率，保障国有出资人的合法权益具有现实意义，而且能够给其他审计监管部门开展监管工作提供借鉴。
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第二章 衡阳市国资审计监管现状与问题
2.1 衡阳市市属国有企业现状
近年来，随着政策性破产工作的收尾，衡阳市大部分国有企业顺利完成破产终结，以破产重组为契机，进一步优化了国有经济结构。一批成长性较好的市属骨干企业积极引进国内外战略投资者，通过重组上市、合资合作、相互参股等多种途径，加大了母公司层面的股权多元化改造力度，国有企业股权多元化趋势明显。从国有企业的股权构成来讲，有投资国有企业的中国建材、中国兵工集团等中央企业，也有美国亚新科工业技术有限公司等外资企业，部分国有企业还存在职工持股现象。衡阳市国资委监管企业各下属子公司及其以下层面公司的投资合作方组成和性质则更为复杂。截至 2012 年末，衡阳市正常经营的市属国有及国有参、控股企业 22 家，其下属分、子公司 21 家，总计 43 家。资产总额为 401 亿元，负债总额为 135 亿元。此外，破产待改制企业 86 家，大部分为老工业企业，历史债务、人员包袱沉重。根据“CFP 三维分类”模型，衡阳市 43 家市属国有企业可分三类，其中：公益型国有企业 3 家，主要集中在供水、城市污水处理和公共交通领域；混合型国有企业 5 家，主要是进行粮食储备和防洪防汛工程建设管理；市场型国有企业 33 家，分布在衡阳市工业各重要产业领域及部分金融、服务领域，在全市的社会经济发展中起到重要的带动和影响作用。
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2.2 衡阳市国资审计监管现状
自 2005 年衡阳市国资委筹组成立后，经过近十年的探索与实践，初步建立了符合衡阳市实际的国资监管体系，国有经济布局结构正在逐步优化。衡阳国资监管进入了一个新时期，管理体制的基本框架分为三个层次，即国有资本管理机构—国有资本运营公司—国有企业三个层次的机构和单位共同组成。基于这种管理体制，衡阳国资审计也分为两种形式，即国家审计机关（市审计局）对国资委进行审计，必要时延伸到国有资本运营公司；国资委对市属国有资本运营公司和市属重点国有企业进行审计。除此之外，市财政局、纪检机关对国资审计进行监督。2012 年以前，衡阳市的国资审计基本都是根据需要委托中介机构进行。2012 年国资委成立审计科后，对审计工作开始进行系统地布置和调整，首先，改变以往审计费用由企业支付的形式，变为直接由国资委支付审计费用，在一定程度上提高了审计主体的客观独立性，保证了审计结果的相对真实和完整。同时，对中介机构出具的审计报告进行严格把关，要求所有报告在正式出稿前，必须将报告初稿和审计工作底稿交审计科进行审核，经审核无异议后，方可与被审计单位交换意见出具正式报告。此外，2013 年审计科直接牵头审计市属企业 2 家，抽查审计市属重点国有企业 16 家，对年度财务决算审计中发现的问题均出具了整改意见通知，要求限期内整改到位并书面向国资委报告，审计科对企业整改情况进行复核。
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第三章 衡阳市国资审计监管对策 ............18
3.1 国资审计监督原则.......... 18
3.2 国资审计的分层分类监管对策........ 19
第四章 衡阳市某公益型国企审计监管案例分析 ......24
4.1 企业概况........ 24
4.2 审计情况........ 26
4.3 审计相关调查......... 28
4.4 审计中发现的问题和分析....... 29
4.5 审计建议........ 31
4.6 审计监督决策效果分析........... 33
第五章 结论与展望 .........34
5.1 结论....... 34
5.2 研究建议........ 34
5.3 研究局限........ 37
第四章 衡阳市某公益型国企审计监管案例分析
4.1 企业概况
2004 年股改后，A 公司并没有像我们想象的那样，挣脱传统国有体制的束缚，焕发出青春活力铿锵前行。公交行业是个高投入行业，其回报却非常缓慢。虽然公司账面显示 2009 年、2010 年、2011 年都有盈利，可股东却从未分过一分钱。2012 年，A 公司领导换届，新领导上任后报出巨亏 2419 万元，震惊了全司上下，也震惊了政府高层，全司上下人心惶惶，不稳定状况一触即发，极有可能造成全市公交运输的瘫痪。同时，由于权责不明，管理滞后，效益低下，队伍懒散，人浮于事，公司车况破旧，陷入了捉襟见肘、难以为继的艰难困境之中。2013 年 6 月，政府领导作出批示，对 A 公司进行全面审计调研，要求彻底摸清家底，查清事实真相，从国计民生角度和企业长远发展角度出发，给出审计建议。接到任务后，国资委对 A 公司组织开展审计。A 公司 2004 年股改前，先后经历过建设、交通、国资等不同主管部门的管理，后又转至城市建设投资有限公司管理，有时甚至同时存在两个以上主管部门。监管主体的不停更换，造成监管实施的不连贯以及监管工作的不到位。股改后，由于股权比例偏低，政府只委派两名国资代表在公司担任董事（公司董事会由 5 名成员构成）。A 公司内部没有专门的内审机构，每年均由 A 公司自行委托社会中介机构对公司的年度财务情况进行审计后，将审计报告上报主管部门备案。
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结论
随着国资管理工作的深入，国有资产保值增值将是国资监管工作的重中之重，要重视国有控股企业的现代企业制度建设，国资监管审计的重心不在于事后审计，而在于事前和事中的管理和监控。通过制订审计工作计划，整合现有的审计资源，确保国有资产保值增值，为国有企业的发展保驾护航。国资监管审计工作将不再是临时的工作，它将是一项经常性的工作，必须受到重视。本文通过剖析衡阳市国资审计监管存在的问题，提出了相应对策，并以某公交公司作为案例进行了分析，得出的结论如下：
（1）通过实地调查发现，衡阳市国资审计监督刚刚起步，审计监管观念亟待加强、监管机制亟需完善。通过分析，存在的问题具体表现在审计范围有限，点少面窄；审计关注内容不够；审计方法运用不灵活；绩效评价指标体系不健全；审计结果的披露和运用不足；审计人员的素质有待提高；内控审计缺失；事前、事中、事后全过程监控机制不健全。基于这些问题笔者以依法、规范、高效、分层分类监管的国资审计原则为指导，提出了相应的解决措施。
（2）通过案例分析可以得出，运用国资审计监督的多维方法、建立国资审计的分层分类监督模式、绩效审计、经责审计等多类审计的有机结合以及建立企业内审体系对于加强衡阳市国资审计监督是非常有效的，作为公益型国有企业的 A 公司通过传统的审计并没有发现问题的关键，然而，通过创新审计观念，运用分层分类模型将 A 公司准确定位为以实现社会目的为主的政府定价的公益型企业，审计监督采取现场审计与综合调研相结合的方式，运用多维审计的方法，将财务审计与绩效审计、内控管理专项审计多维组合，最终发现了该企业问题的关键和本质，一定程度上验证了所提出解决对策的有效性。
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参考文献（略）