中小学校信息公开范围探讨

本文认为，信息公开范围是信息公开制度的核心所在。目前信息公开范围在立法、执行等过程中依然存在相关案件立案难，判决难等问题。实践中许多案件之所以难以判决，主要是因为无法确定是否是信息公开的范畴。笔者认为可从立法入手，明确中小学校信息公开范围，构建法律制度。鼓励法学领域的专家学者对中小学校信息公开情况进行调查，对实务中暴露出的突出问题进行研究。建立监督机制，对学校、教师的信息公开工作进行绩效考核，打通行政救济和司法救济的途径。教育关乎祖国的未来，信息公开工作任重道远但法律人不应缺席。

1绪论

1.1 研究背景
目前，世界上许多国家建立政府信息公开制度。我国为保证公民权利，对此也十分重视。2008 年首次制定《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），并在后续的十多年里取得很大进展。随着我国经济不断发展，社会不断进步，也出现一系列问题。为满足实践工作的需要，2019 年对《条例》进行重大修订，信息公开的相关信息得到很大改善。将主动公开的范围扩大，将依申请公开的程序进行完善。相较前十几年的信息公开制度，此次修改使信息公开的制度更加有针对性、操作性和实效性。但此次修订并没有全面解决出现的各类问题。以学校为代表的企事业单位在一定意义上归属于行政法意义上的行政机关。这也意味着其信息公开当然具有必要性，但该方面相关规定并不明确有待进一步完善。
从实践中来看，学校信息反映学校内部与外部相关的活动、事件。它是个动态的、发展变化的事物。中小学校的信息公开的需求却远超其已知的信息。由于中小学校信息公开质量差，导致许多问题。中小学信息公开范围的边界不清，已经造成实践教学工作上的诸多困扰。信息不对称的情况表明目前我国的信息公开还远远不能满足教育行政主管部门、学生家长等利益相关者，了解信息和做出决策的需要，而这种信息不对称，损害了利益相关者的受教育权、平等权、参与权、监督权，尤其损害共同依赖的知情权，导致利益相关者对相关信息不了解。
从理论研究方面来看，中小学信息公开本应当是信息公开的重要组成部分，我国信息公开研究已有十几年的历史，尤其在政府信息公开、高校信息公开等方面取得了较大的进展。但是中小学信息公开的研究十分匮乏，目前尚无中小学信息公开范围的制度也无相关研究。对相关书籍和数据库检索发现，中小学信息公开政策的制定和研究并未引起人们的充分重视。
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1.2 研究意义
学校信息公开范围可以规范学校公共管理权。[1]信息公开范围是任何信息公开法律制度中都必须具备的核心内容，但同时又是不同信息公开法律制度之间差异最大的内容。[2]两个国家的信息公开在范围规定上可能完全不同；不同主体的信息公开范围可能也会大不相同。
理论上，通过对比国内外信息公开范围的立法情况，了解不同背景、文化下的信息公开制度有助于对目前我国政府信息公开制度的分析。试图找出较为先进的国外信息公开范围在立法中的优缺点，去粗取精，吸收值得借鉴的地方，弥补我国立法中存在的不足。通过对中小学校信息公开理论范围的探索与梳理，弥补中小学校信息公开的理论空白，为后人的进一步研究奠定基础。
实践中，对比中小学校信息公开的应然范围与实然状态，找出中小学校信息公开范围存在的制度问题与原因，完善对我国信息公开制度的认识，深入了解中小学校信息公开方面法律体系构建的缺憾，以便完善《条例》，推动中小学校信息公开制度逐渐形成。解决立案难，判决难等问题。帮助司法实务中法官明确该类案件的流程，统一判决。明确划分中小学信息公开范围，也有助于弥补我国现有的中小学公开政策领域的缺失，扩展信息公开范围，让更多的群众参与其中，提高公众监督政府的意识，减轻公众与政府地位不对等的社会意识，最大程度的保护利益相关者的知情权、隐私权，更加充分的体现人民当家作主的宪法宗旨推动依法治校。
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2中小学校信息公开的一般问题

2.1 信息公开概述
信息的定义，有不同的学说和观点，即便是同一个学科内对信息的内涵与外延的界定也各有差异。[39]通常意义上的信息指以各种方式传递与交流的具有一定目的和时效的消息。[40]“信息公开”这个概念主要出现于法学和政治学领域。[41]总体而言，信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。
在我国行政机关是政府信息公开的主体。因此，作为信息公开义务主体的单位，应当是行政性的单位，而不包括立法机关和司法机关。政府信息公开索要遵循的原则主要包括：第一，便民原则。信息公开的目的之一就是方便群众了解与自己工作、生产相关的信息。减少信息不对称造成的浪费和机会主义行为，在信息公开制度设计的时候就要首先考虑方便群众，便于查询，努力提高申请人的查询效率，减少申请人花费的时间和物质成本。第二，准确原则。准确是对信息发布内容或质量的要求。准确原则要求发布的信息不得是虚假的，或者存在重大隐瞒致使内容失真的情况。第三是及时性原则。信息有时效性要求，有些特定种类的信息不及时发布就失去了意义，例如学区的划分，招生要求等。对有时效性要求的信息必须做到主动公开，及时更新及时发布。对于依申请公开的信息，应做到在规定时间内答复，不可长期拖延。建立相应的监督和问责机制，对逾期不答复、不回复的情况要严肃处理。《条例》分别规定了主动公开和依申请公开的时限，主动公开的信息，负责信息公开的部门应当在获得相应的信息后二十个工作日内予以公开。对申请人的依申请信息公开，能当场答复的，当场答复，不能当场答复的二十个工作日内予以公开。第四，公平原则。政府或企事业单位公开的信息，任何公民或组织都有平等的获取信息的权力。与该信息有直接利害关系的人或组织当然可以申请，与该信息无直接利害关系的人或组织也应当有权力申请。不应审核申请人的主体资格、主观动机等，或加以其他不必要的限制。 .............................

2.2 信息公开范围的界定
尽管国内外信息公开的制度各有特点，范围也宽窄不一，但对界定信息公开范围的理论基础却是共同的。要对信息公开范围进行深入了解，首先应当明确所涉及的理论基础和原则。
2.2.1 界定信息公开范围的理论基础
（1）知情权保障理论
知情权是指公民、法人及其他组织依法所享有的要求国家机关、公共机构等公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类信息的自由。[43]知情权并非一种单一的权利，而是一种权利的集合，主要包括知晓的权利、申请的权利、更正的权利和救济的权利。最早以立法的形式规定知情权的，是瑞典 1766 年颁布的《出版自由法》，该法规定了“公众为出版而享有阅览公文书的权利，同时规定有关机关和部门的相应的义务”。美国人肯特.库勃在演讲中将知情权作为一一个法学概念提了出来，其含义即公民享有知道他应该知道的事情的权利，而作为一种义务，国家则应当尽最大可能保障公民知悉、获取信息，尤其是关于政务信息的权利。知情权这一概念是复杂和广泛的，法学界对知情权的理解有广义、狭义之分。广义说认为，信息公开泛指主体知悉、获取与自身利益密切相关的各种信息的权利。狭义说认为，它仅指公民享有的知悉、获取官方信息的权利，在我国法学界信息公开一般指狭义说。知情权是一个历史概念，随着时代的发展和人们认识水平的提高，知情权概念的内涵表现出不确定性，知情权的内涵和外延也在不断扩大。信息公开公开的范围越大，公众获取的信息越多，知情权的实现程度也就越高。知情权是信息公开最根本的支撑理论。界定信息公开范围当然应该符合知情权的基本精神。
（2）人民主权理论
主权是一个国家对其管辖区域所拥有的至高无上的、排他性的政治权力。法国资产阶级启蒙思想家卢梭在所著的社会契约论中认为国家是社会契约的产物，公民为了保护自己的生命和财产安全成立国家，通过契约转化自己的主权。在随后的发展中，人民主权理论逐渐成为资产阶级反抗封建专制的武器，被写进各国宪法。这和我国《宪法》的第 2 条中“中华人民共和国的一切权力属于人民”、第 27 条“倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”的规定相一致，要求一切权力属于人民，人民是国家主权的最终享有者。从信息公开的角度来看，相关公众公开信息正是鼓励公众行使国家权力的表现。但由于客观条件的制约，不可能人人都参政议政，代议制政府代表人民行使主权。为了防止政府滥用权力，对人民造成侵害，有必要对政府的各项工作进行监督亦有必要划定信息公开的范围，防止权力滥用。
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3 中小学校信息公开范围的应然状态与现状考察............................18
3.1 中小学校信息公开范围的应然状态..................................18
3.1.1 招生信息公开............................19
3.1.2 考试信息公开...............................20
4 中小学校信息公开范围存在的问题与原因...............................36
4.1 中小学校信息公开范围存在的问题..........................36
4.1.1 学校自由裁量权过大.................................36
4.1.2 信息公开范围规定不明.......................36
5 中小学校信息公开范围的完善...............................41
5.1 明确中小学校信息公开范围的界限...............................41
5.2 制定相关法律，提升立法层级.............................41

5中小学校信息公开范围的完善

5.1 明确中小学校信息公开范围的界限
明确中小学校信息公开范围的边界，就要明确哪些应当公开，哪些不应当公开。将应公开的信息制定成具有可操作性的中小学校信息公开范围手册，依据《条例》第15 条的相关规定，列举出不予公开的范围。采用肯定式列举+否定式列举的方式明确中小学校信息公开范围的边界，便于一线教师按要求进行充分且合理的信息公开工作。另外，中小学校信息公开范围的划分应当是动态的，与时俱进的，与历史沿革、社会风俗相关联，随着经济社会改革的发展，中小学校信息公开范围整体上看呈现扩大的趋势，适时修订相关的法律法规，明确中小学校信息公开范围的边界，才能更好的开展中小学校信息公开工作。
要做到“执法必严”首先要“有法可依”。落实中小学校信息公开范围工作，首先应制定配套制度，建立与中小学校信息公开有关的法律法规体系，从而全面梳理教育信息规范信息公开流程。对中小学校而言，《条例》不是实施细则，更多的是一种意见精神。尽管《条例》中的第 54 条和第 55 条规定了教育、卫生、公共交通等公共企事业单位适用本条例，但教育系统尤其是中小学校有其特殊性，存在着诸如未成年学生的隐私权保护、监护人与社会公众的知情权等诸多法律难题。招录情况、考试成绩、安全事故信息是中小学校信息公开的重点和难点，中小学校信息公开范围中知情权与隐私权的博弈，未成年人与高中部分成年学生之间的信息公开范围应不同，一刀切的规定显然没有考虑到中小学校信息公开工作的实际情况，其可行性大打折扣。仅仅适用《条例》的规定已经明显难以适应现阶段中小学校的信息公开工作的需要。只有建立相关制度，才能使用国家强制力，做到有法可依。而信息公开范围是任何信息公开法律制度中都必须具备的核心内容。在制定相关立法过程中当然应着重细化信息公开的范围。

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结论

中小学校信息公开是政府信息公开的延伸，我国中小学校信息公开范围起步晚，主要参照《政府信息公开条例》《教育部关于推进中小学信息公开工作的意见》《关于全面推进校务公开工作的意见》，至今没有一部与中小学校信息公开范围相关的法律出台，相关的研究资料也较少，整体来看中小学校信息公开范围的探索还处于起步阶段，与西方发达国家的发展情况差距大。笔者认为随着公民权利意识的不断提高，知情权的深入人心，中小学校信息公开工作会越来越受到重视，而隐私权与知情权的冲突、未成年人保护与利害关系人之间关系都需要认真思索，中小学校信息公开范围的边界，如何才能实现知情权与隐私权的平衡等问题，相关立法都会逐渐完善。
本文认为，信息公开范围是信息公开制度的核心所在。目前信息公开范围在立法、执行等过程中依然存在相关案件立案难，判决难等问题。实践中许多案件之所以难以判决，主要是因为无法确定是否是信息公开的范畴。笔者认为可从立法入手，明确中小学校信息公开范围，构建法律制度。鼓励法学领域的专家学者对中小学校信息公开情况进行调查，对实务中暴露出的突出问题进行研究。建立监督机制，对学校、教师的信息公开工作进行绩效考核，打通行政救济和司法救济的途径。教育关乎祖国的未来，信息公开工作任重道远但法律人不应缺席。
参考文献（略）