第一章 核心概念和基础理论
一、基层党政干部的界定
1949 年新中国成立以来，由于缺乏对“行使国家权力，执行国家公务”的人员的严格定义，“干部”一词被同于“公职人员”的概念，用于区分“农民”“工人”等概念。早期“干部”一词使用极为笼统，党政机关、军事部门、企事业单位和社会团体中的工作人员统统被称为干部。1993 年国家颁布了《国家公务员暂行条例》、《关于党政机构改革的方案》等文件，将党政机关与事业单位从职能、人事制度、管理体制等方面区别开来，公务员、事业单位人员等概念开始逐渐明晰。随着 2005 年《公务员法》、2014年《事业单位人事管理条例》等法律、条例的颁布，我国干部分类管理的体系逐步建立，对“干部”的定义越来越细化，对这一群体的总体概述使用越来越少，“干部”一词逐渐被“公职人员”取代。2018 年颁布的《监察法》从整体上对公职人员定义为“公务员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员，其他依法履行公职的人员等六大类”。
本文将基层党政干部界定为在县（市区）及以下党政机关工作，具有法律定义的公务员、事业单位聘用人员、由基层组织选举产生的社区干部、以及由于某些历史原因目前在体制内占用行政编制的非公务员。之所以将本文的研究对象定义为党政干部队伍而不是公职人员，是因为《监察法》中将公务员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员，其他依法履行公职的人员等六大类均列为公职人员，这其中包含的如教师队伍、人大代表、政协委员、国有企业管理人员，与传统意义上的“干部”差别较大，管理方式和工作职能的差异化明显，不在本文的讨论范围之内。
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二、分类管理
（一）分类管理的定义
分类管理是指将事务分门别类，针对不同的分类适用不同的或是类似的管理方法进行管理。分类管理使管理更具有类型化、集约化和实效性，目前得到了各个行业的认可并加以实施。
人员分类管理则是将某一组织的工作人员或职位按照工作性质、职责、资历条件及工作环境等因素，科学划分类别并提供相应管理的方法。传统的人事分类主要分为品位分类和职位分类。品位分类（rank classification）是以个人为中心进行分类的方法。主要依据个人的工作经历、学习经历、身份等级等条件来确定人员的录用、考核、培训、晋升和工资待遇。这种分类方法由于特别注重人员自身的条件，所以多注重等级分类，以等级不同划分人员类别。职位分类（position class）是以职责为中心进行的人事分类制度，把各种职位按照工作性质、难易程度、责任大小和所需人员的任职资格条件进行的职位类别和等级分类的划分。这种分类方法注重工作性质的差别，注重职责范围的不同分类，以职务不同划分人员类别。
（二）分类管理的特点
1.管理系统复杂
分类管理从设计之初就体现出其复杂性，类别定义要清楚，措施及办法要细化，在具体的实施过程中通常会发现新的问题从而需要不断改进，执行成本相对较高。
2.人员管理专业
分类管理有利于将岗位和人员按照不同的条件进行归纳整理，在因事设岗的同时，还可因岗用人，以便于将专业化的人才更好的放在与其相对应的岗位，更好发挥人力资源的优势。
3.岗位职责明确
分类管理使每个专业的部门和人员能够更加清楚的确定岗位职责和权力，通过明确的规章制度约束工作人员的职责，减少推诿的现象，提升工作的效率。
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第二章 S 区党政干部队伍分类管理的现状
一、S 区公务员队伍的现状及管理制度
（一）S 区公务员队伍的整体分析
S 区公务员共有 394 人，可分为三种不同的进入渠道，第一类为 2006 年实行登记备案制度时已占用行政编制人员，共 196 人；第二类为实行《公务员法》以来，通过河南省公务员统考招录人员，共 182 人；第三类为通过乡镇换届选举登记为公务员的乡镇干部，共 16 人。见下图 3-1。
从 S 区党政机关编制及日常管理视角来看，S 区的党委政府工作人员按照编制和管理方式不同分为行政人员、事业人员、以及没有编制由群众直接选举产生的社区干部。行政人员按照政法法律规定，应当与公务员定义相同，即每名占用行政编制的人员，都应当是公务员，但因我国公务员法 2006 年才颁布，公务员登记备案制度才得以实施，因此存在一部分当时占用行政编制，但不符合公务员登记条件的人员，即行政非公务员。我们先将 S 区党政干部队伍按照上述四类进行逐一分析。
图 2-1 S 区公务员进入渠道分布图
二、事业干部队伍的现状及管理制度
（一）S 区事业干部队伍的整体分析
S 区事业干部共有 715 人，主要来源为大中专毕业生分配、公开招录、人才引进三种。大中专毕业生分配政策现已取消，公开招录的相关记录已做档案封存，想查清上述两类渠道进入的事业人员具体信息，需根据人事档案一一验证，本文难以查阅，不再从进入渠道方面进行分析。人才引进政策作为近几年各地市人才战略的重要手段，S 区每年拿出一定数量的事业编制，从全国各大院校引进硕士研究生及以上人才，报名人数较少时，可直接面试。2014 年以来，S 区共引进人才 37 人，但该队伍人员稳定性较差，已有 10 人因各种因素或调离，或辞职。
S 区事业人员中，20—30 岁 63 人，占 8.8%；31—40 岁 298 人，占 41.7%；41—50岁 253 人，占 35.4%；51—60 岁 101 人，占 14.1%。见下图 3-5。
图 2-5 S 区事业单位人员年龄分布图
第三章 S 区党政干部队伍分类管理精细化存在的问题及原因.......................................31
一、S 区党政干部队伍分类管理精细化存在的问题.......................31
（一）“混编混岗”的出现及影响.............................31
（二）“挂职”干部的出现和影响....................................32
第四章 S 区党政干部分类管理精细化的建议.................................41
一、完善结合实际的分类管理制度.............................41
二、建立贯穿始终的素质保障机制............................42
第三章 S 区党政干部队伍分类管理精细化存在的问题及原因
一、S 区党政干部队伍分类管理精细化存在的问题
（一）“混编混岗”的出现及影响
按照目前我国编制管理方面的规定，S 区编制的整体数量在 2001 年编制改革后保持不变，2019 年从国家到地方机构改革完毕后，S 区各行政单位平均行政编制为 5 人，大型局委、部委，如组织部、财政局、教育局等 7 人，部分机关甚至存在编制仅有 1 人的现象；街道平均行政编制 12 个，乡镇平均行政编制 33 个，存在行政编制严重匮乏的现象。从 S 区各单位行政人数不难看出，即使按照满编运行，各单位的行政职能也难以实现，更何况按照编制管理的规定，各单位都需要空缺部分编制以备结构更新、干部调整、换届选举，满编运行仅是一种理想状态，空编或者缺编是一种常态。由于工作任务和岗位职责难以清晰划分且任务量大，S 区各行政单位均从下属二级事业单位中长期借调人员到行政单位工作，部分局委与下属二级事业单位甚至合并办公，不再区分；乡镇、街道从社区抽调人员到政府、办事处工作，逐渐形成了不同类别的编制和人员交叉使用、人员身份和岗位职责不相符的现象，即“混编混岗”现象。在访谈中，绝大多数受访者表示混编混岗是目前管理制度下的无奈之举，举例说明，S 区因地处老城区，棚户区改造任务繁重，仅依靠房屋征收管理办公室的 10 余名工作人员或拆迁所在乡、街道的工作人员，无法在上级要求的时间节点内完成征收任务，只能从区直各部门甚至其他乡、街道抽调工作人员成立拆迁指挥部开展工作，一个工地的拆迁指挥部就相当于一个临时机构，由指挥长、副指挥长组成领导班子，成立办公室负责日常管理，抽调的工作人员按照不同分工开展工作。这些人员的来源、身份均不尽相同，但工作的目标任务是一致的。又例如 S 区一个普通局机关，行政公务员 5 人，其中 1 名局长，2 名副局长，下属二级事业单位编制 10 人，在日常工作中，仅依靠 5 名公务员来完成行政任务基本不太可能，局长能采取的管理模式只能是将所有事务性工作打散后重新分配，每名干部在单位中是细节分工、整体合作的关系，人员身份和岗位职责并不完全挂钩。
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第四章 S 区党政干部分类管理精细化的建议
一、完善结合实际的分类管理制度
现代人事管理的关键内容，就是在科学合理的分类管理的基础上进一步建立和完善人事管理制度，从而实现人事管理的精细化和高效率。基层党政干部的分类管理制度应在坚决贯彻国家人事管理分类制度的基础上，充分考虑本地区的人员实际情况，探索一条符合本地区实际需要的精细化管理制度，出台配套的细化措施，以便于政策更好的落地。
就公务员队伍精细化管理而言，首先应当做到贯彻落实我国《公务员法》，将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。其次根据各个行业的相关规定，对有明确规定的分类管理政策，如法院、检察院单独序列改革等，进行进一步的细化。由于专业技术类公务员和行政执法类公务员多存在于省辖市级党政机关部门，S 区类的县区公务员仍然以综合管理类公务员为主，可以结合本地区实际，以业务和职能为区分，在不超越国家整体规范制度的情况下，将本地综合管理类公务员进行进一步精细化分类。例如，可将综合管理类公务员细分为党建组织管理类、日常业务执行类、面向群众服务类，以业务和职能不同进行划分，并制定相应的管理、培养、选拔、晋升、考核制度。
事业人员队伍的精细化管理，应当在管理、工勤、专技的岗位分设前提下，按照岗位类别明确权责，设立管理岗位责任清单、专技岗位责任清单、工人岗位责任清单，做到人员—岗位—职责一一对应，当人员变更职责时，岗位也要随之轮转。同时尽快出台管理、竞聘、解聘的详细规定，发挥全员聘用制的作用，为广大基层党政干部提供广阔的发展空间。
参考文献（略）