第一章 绪论
第一节 选题背景与意义
一、选题背景
中国经济自改革开放以来经过了 40 多年的高速增长期，取得了举世瞩目的成就，但同时不可否认的是中国经济高速增长的另一面是各种负面问题的积累，其中环境恶化这一问题尤为突出。中国环境规划院（2010）通过对全国连续 5 年的环境经济核算表明：经济发展造成的环境代价持续增长，5 年间的环境退化成本从 5118.2 亿元提高到 8947.6 亿元，增长了 74.8%；虚拟治理成本从 2874.4 亿元提高到 5043.1 亿元，增长了 75.4%，环境退化成本占到了 GDP 的 3%左右。1环境问题不仅成为制约经济发展的瓶颈，也不适应人民日益增长的美好生活的需要，甚至对政府信任和社会秩序构成了挑战。近年来怒江建坝之争（2003 年）、厦门 PX 项目事件（2007 年）、四川什邡宏达钼铜项目群体性事件（2012 年）、启东事件（2012 年）等环境群体性事件频发。环境问题带来的严重后果引起了政府的高度重视。党的十八大报告站在全局和战略的高度，把生态文明建设放在突出位置，提出要大力推进生态文明建设。党的十八届三中全会明确指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系。党的十八届五中全会将“绿色”确立为五大发展理念之一，提出“绿色”是发展的底色。同时国家通过颁布各项法律政策，加大环境治理投资等，来落实生态文明建设和环境保护理念。
虽然自十八大以来，生态文明建设和环境保护的理念在国家层面得到了空前的重视2，但在相关环境政策的具体的执行上，却不如人意。地方政府作为《环境保护法》规定的落实环境保护的核心主体，在环境治理中经常表现为“救火式”的被动应对或者“选择性对付”3，同时政策变通执行4、搭便车5等现象在实践中也广泛存在。在考绩与晋升压力下，甚至出现地方政府间、政企之间采取共谋策略应对上级，进行“数字造假”等行为。6因此，为了强力推进环境政策执行，回应公民环境诉求，中央政府开始通过成立环境监察机构、区域环境督查中心，开展环保督政约谈等方式，监督地方政府和企业履行环境保护职能。然而从区域环保督查中心的运行实践看，也未能取得预想中“打破地方保护主义，代表国家对地方履行环保职责情况进行监督”之制度设计初衷。
........................
第二节 研究目标
本文主要利用《中国工业经济》官网（http://www.ciejournal.org）公布的二手数据（该数据涵盖了中国 288 个地级城市 2015 年 9 月至 2018 年 8 月的日度空气质量数据），采用双重差分模型分析中央环保督察对地方政府空气污染治理绩效的影响，具体来说即中央环保督察是否真的有助于提高地方政府的空气污染治理绩效？除了定量分析之外，本文收集了一手的实地访谈材料，结合生态环境部发布的相关报道及文件，试图在评估中央环保督察政策效果的基础之上，考察中央环保督察在基层政府层级的实际运作机制以及其建立环境治理长效机制的可能性，并提出进一步完善中央环保督察机制的建议，为我国环境监管及环境政策执行提供理论支持和决策参考。
......................
第二章 文献综述与相关理论
第一节 文献综述
一、中国环保督察制度及中央环保督察的文献述评
（一）中国环保督察制度框架
改革开放 40 多年来，中国经济快速发展的同时也面临着严峻的环境挑战，虽然中央政府通过出台一系列政策文件将生态文明建设及环境保护提升至前所未有的政治高度，但地方政府环境治理失灵、环境执法不作为仍是中国环境治理面临的普遍困境。而督察作为强化顶层推动的重要方式，适用于国家战略或重大政策的推动，推进政策执行效果明显。16为此，中央政府试图通过强化环境监管和环境督察克服地方政府环境治理失灵的问题。中国环保督察的制度发展经历了从督企到督政，再到党政同责的中央环保督察之演变历程。17梳理相关文献可以发现，中国环保督察体系中最为重要的督察制度有三项，分别是区域生态环境保护督察制度（简称区域环保督察制度）、生态环境保护约谈制度（简称环保约谈制度）以及中央生态环境保护督察制度（简称中央环保督察制度）。
.......................
第二节 相关理论
一、委托-代理理论
由于中国政府是由委托方（中央政府）-管理方（中间政府）-代理方（基层政府）构成的三级科层组织模型，中间政府如省政府、市政府或上级职能部门被赋予了实际的政策执行和考核控制权。59具体而言，在中央环保督察中，作为中央政府的委托方掌握环境保护相关的目标设定权（中央政府与地方政府签订减排目标责任书）、检查验收权（各督察小组进驻各省、自治区、直辖市直接进行生态环境保护督察）以及激励分配权（督察结果将作为对被督察对象领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据）。60委托代理关系中普遍存在的信息不对称和道德风险因此成为中央政府激励、监督地方政府的逻辑起点。
委托代理理论兴起于 20 世纪 60 年代末 70 年代初，最早用来解释股东与经理人之间的关系61，在企业管理领域运用广泛，其遵循的是以经济人假设为核心的新古典经济学研究范式。委托代理理论的两个重要前提假设分别是利益/目标冲突以及信息不对称。在此情况之下，代理人可能会利用信息优势，采取“偷懒”或其它影响组织效率的机会主义行为来满足自我目标，从而损害委托人的利益62，即产生代理问题。因此委托代理理论的核心就是如何建立一套有效的机制来约束并激励代理人的行为。为了更好的解释现实问题，在理想化的传统双边委托代理理论基础上，后来发展出了多代理人理论、共同代理理论和多任务代理理论。将最初的单委托人-单代理人-单任务的模型分别扩展为单委托人-多代理人-单任务、多委托人-单代理人-单任务以及单委托人-单代理人-多任务的模型，增加了委托代理理论的解释力度，在实践中得到了广泛运用。
.......................
第三章 中央环保督察对地方政府空气污染治理绩效的定量分析............20
第一节 中央环保督察的政策背景 ...............20
第二节 模型设定 ................23
第四章 中央环保督察在基层的运作逻辑——基于上海市 F 区 Q 镇的分析................................41
第一节 上海市中央环保督察情况概览与 F 区 Q 镇镇情简介 ............41
第二节 Q 镇中央环保督察过程中的运动式治理特征...................43
第五章 总结与展望 ............................52
第一节 研究的主要结论 .......................52
第二节 政策启示 .......................53
第四章 中央环保督察在基层的运作逻辑——基于上海市 F 区 Q 镇的分析
第一节 上海市中央环保督察情况概览与 F 区 Q 镇镇情简介
自 2015 年 12 月开展中央环保督察试点以来，上海共经历过两轮中央环保督察。第一次是 2016 年 11 月 28 日至 12 月 28 日，中央第二环境保护督察组对上海市开展环境保护督察。经党中央、国务院批准，督察组于 2017 年 4 月 12 日向上海市委、市政府进行了反馈。第二次是 2019 年 7 月 11 日至 8 月 11 日，第二轮第一批中央第一环境保护督察组进驻上海开展环境保护督察，并对污水排江问题统筹开展了专项督察，反馈意见已于 5 月 12 日在生态环境部及上海市政府网站等平台进行了公布。
第二轮中央环保督察与一轮相比有了比较明显的变化，第一个变化体现在第一次将央企纳入督察范围，第一轮环保督察主要督察的是以工业企业为主的私企，第二轮督察首次将央企作为督察对象，督察的更加深入。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说，以往出现涉及中央企业的生态环境问题时，一些地方不敢管、不愿管。115而第二轮环保督察除了进驻上海、福建、海南等 6个省（市）之外，还进驻中国五矿集团有限公司、中国化工集团有限公司等中央企业开展督察。上海在第二轮中央环保督察中被曝光的典型案例之一上海振华重工（集团）股份有限公司也是中央企业，督察小组指出，该企业环保意识十分淡薄，环境违法问题突出，社会责任长期落实不到位；当地以罚代管，企业肆意排污问题始终没有得到解决。116第二个变化是开始压实环保部门以外的委办局的环保责任。第一轮环保督察的重点主要聚焦于各地方政府以及环保局等最直接相关的政府部门，但在第二轮环保督察中开始落实相关委办局的环保责任。比如上海在第二轮环保督察中被曝光的一个典型案例是黑加油站点屡禁不止的问题。督察小组指出，市场监督管理部门牵头履职不力，并对上海市经信委、市质监局执法总队、上海市生态环境局等部门履职不到位，监管缺失的问题进行了批评。117此外，第二轮中央环保督察进一步沿袭了“党政同责”和“一岗双责”的原则，强调党委的环保主体责任，党委对地方的环境质量负责，将督察结果移交中央组织部，作为对被督察省区市领导班子和领导干部考核评价和任免、责任追究的重要依据。
.........................
第五章 总结与展望
第一节 研究的主要结论
改革开放以来，中国经济实现快速发展，成为世界第二大经济体。然而，与巨大经济成就形成鲜明对比的是长期粗放式经济增长模式带来的各种环境问题的积累与爆发。一方面，不少地方环境质量恶化；另一方面，环境群体性事件逐年增加。从十八大开始，环境议题从边缘地带开始进入到中国政府的核心政策议程中，并被赋予不亚于经济发展的优先级。然而在政府主导型的环境治理机制中，作为环境保护任务代理方的地方政府与基层政府长期存在环境政策执行不力、执法不严等问题，甚至采取各种消极应对策略化解来自上级政府的环境监管。2015年，为矫正常规环境治理机制的阶段性失灵，中央启动环保督察，以雷霆之势力图一扫各地污染痼疾，同时压实地方政府环保责任。
在此背景下，本文采用定量分析与定性访谈结合的混合研究方法，首先利用中国 288 个地级市 2015 年 9 月至 2018 年 5 月的日度空气质量面板数据，采用双重差分模型从宏观角度研究中央环保督察对地方政府空气污染治理绩效的影响。同时将中央环保督察置于委托-代理与运动式治理的理论框架之下，结合实地访谈调研材料，从微观角度详细深描了中央环保督察在基层的实际运作图景。经过上文的实证分析，本文得到了以下的基本结论：
定量研究结果显示，中央环保督察显著提高了地方政府的空气污染治理绩效。具体而言，与非督察城市相比，在控制了城市固定效应、时间固定效应、气候变量与季节假日效应之后，中央环保督察使被督察城市的 AQI（空气质量指数）显著下降 3.85，PM2.5（细颗粒物）浓度显著下降 3.52，PM10（可吸入颗粒物）浓度显著降低 5.84。同时在经过安慰剂检验等稳健性检验后，中央环保督察对地方政府空气污染治理绩效的影响仍然显著。
参考文献（略）