第 1 章 绪论
1.1 研究背景和研究意义
1.1.1 研究背景
2018 年进行的以国税地税机构合并和税收征管流程再造为中心的新一轮国税地税征管体制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略部署，是顺应新时代要求的重大变革，也是提升税收治理能力的重要制度保障，无愧为推进税收治理体系和治理能力现代化的重要举措。但是，现代化的进程首先是治理主体自身的现代化，而治理主体总是基于既有的知识结构、思维偏好和价值取向理解和适应现实的。一些落后的思想观念，如果不予正视，就会成为推进改革的非体制性障碍，且表现的比体制性障碍更为顽固。在当前的征管体制改革实践中，每向前走一步都痛感这种非体制性障碍必须予以克服。然而，尽管非体制性障碍是否予以破除直接关系基层征管体制改革的得失成败，迄今却并未得到税务机关和税收研究者足够的重视。在理论界，对于此类问题的研究国内外都很罕见。
1.1 研究背景和研究意义
1.1.1 研究背景
2018 年进行的以国税地税机构合并和税收征管流程再造为中心的新一轮国税地税征管体制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略部署，是顺应新时代要求的重大变革，也是提升税收治理能力的重要制度保障，无愧为推进税收治理体系和治理能力现代化的重要举措。但是，现代化的进程首先是治理主体自身的现代化，而治理主体总是基于既有的知识结构、思维偏好和价值取向理解和适应现实的。一些落后的思想观念，如果不予正视，就会成为推进改革的非体制性障碍，且表现的比体制性障碍更为顽固。在当前的征管体制改革实践中，每向前走一步都痛感这种非体制性障碍必须予以克服。然而，尽管非体制性障碍是否予以破除直接关系基层征管体制改革的得失成败，迄今却并未得到税务机关和税收研究者足够的重视。在理论界，对于此类问题的研究国内外都很罕见。
我本人在 2018 年国税地税征管体制改革中，担任 H 省税务局 T 市督导组联络人员，因此有幸目睹了改革全过程各环节诸多举措的落实情况。此期间我同时攻读公共管理专业硕士研究生课程。因此，很自然地将公共管理与税收征管体制改革联系在一起，形成我自己的思考。 1.1.2 研究意义
本文力图站在理论高度，反思 1994 年以来历次征管改革基层落实的难点和突破口所在，在对 T 市税收征管模式进行完善的研究中，查阅大量国内外文献资料，借鉴国内外税收征管先进经验，结合 T 市税收征管实际，通过对 T 市税务系统征收管理中存在的缺陷和原因进行分析，总结梳理现阶段优化 T 市税务系统税收征管工作的对策建议。希望本文的写作在理论意义较强的基础上，对 T 市征管体制改革的进一步深化具有一定的借鉴价值。
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第 3 章 T 市税收征管体制改革现状 .......................................... 13本文力图站在理论高度，反思 1994 年以来历次征管改革基层落实的难点和突破口所在，在对 T 市税收征管模式进行完善的研究中，查阅大量国内外文献资料，借鉴国内外税收征管先进经验，结合 T 市税收征管实际，通过对 T 市税务系统征收管理中存在的缺陷和原因进行分析，总结梳理现阶段优化 T 市税务系统税收征管工作的对策建议。希望本文的写作在理论意义较强的基础上，对 T 市征管体制改革的进一步深化具有一定的借鉴价值。
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1.2 国内外研究现状及评述
1.2.1 国外研究现状
从国外研究来看，税收产生发展伊始，就出现了对税收征管的同步研究。初期研究的重点是征管制度执行成本费用最小化，课税原则成为后期研究的重点，因为这是国家确立税收制度和执行制度必须遵守的。亚当·斯密(1776)在《国民财富的性质和原因的研究》中明确公平、确定、方便和征管成本最低等四项基本原则，至今仍为相当一部分西方学者奉为圭臬[1]。20 世纪 70 年代以来，征管制度优化理论研究思路得到了拓展，制度设计与制度执行相容性问题研究代替了征管成本研究。雷兹曼、斯莱姆罗德(1987)对发展中国家的税制结构进行了重点研究，发现实现税收征管效能最优的前提是制定的税收制度与执行相匹配。该研究的创新之处在于它既有优化税收制度理论思考，又有完善制度执行的研究[2]。查尔斯·曼斯菲尔德(1988)认为，促进税收制度执行的有效载体是征管[3]。进入二十一世纪，国外税收领域飞速发展，税收征管模式研究转向税收风险管理研究。Anneline Venter(2010)在《战略对南非农民的税收风险管理:一个案例研究一个行业的领导者》中认为，由于企业自我管理的主动性增强，税收风险管理重要性日益显著，税务机关不能控管近九成涉税风险[4]。Munawer Sultan Khwaja 等(2011)在《基于风险的税务审计：路径和国家经验》中认为，控管全体纳税人是所有征管模式都不能实现的。该研究认为风险管理不应仅仅依赖税务稽查。提升税收遵从度系统性的方法是税收风险管理[5]。世界经济合作与发展组织(简称 OECD)，将当前税收管理和现代风险管理理论紧密结合，积极探索和实践加强税收征管，近年来引领了西方的财税改革。
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 国税地税征管体制
税收是国家财政收入最为主要的来源，也是现代国家对于经济运行进行宏观调控的重要手段。因此，征税权是国家权力的重要体现。税务部门作为国家征税权的具体执行和实施者，在日常工作中，需要通过有组织、有计划的指挥、协调、监控和必要的行政强制手段，完成税款征缴活动。这一过程即税收征收管理过程(以下简称税收征管)，具体包括：税务登记管理、纳税申报管理、税源监控管理、税款征收管理、减税免税及退税管理、纳税评估、纳税检查和纳税档案资料管理。
税收征管作为保障税款实现的必要管理活动，在其实践过程中，必然会形成必要的指挥系统，建立必要的岗位责任体系，也会将一些有效的做法和经验予以制度化、程式化和固定化，从而形成一套较为稳定的税收征管体制。这里所称体制，是维系存在上下层级关系的组织运行的管理制度和管理规范的统称。税收征管体制是否科学合理，直接关系各级税务机构、各机构内设机构之间分工协作、权力分配等关系的总体配合是否有效，信息传递是否顺畅，执行效率是否满意。
2.2 理论基础
2.2.1 新公共服务理论
众所周知，现代管理学理论发源于美国现代企业的管理实践。其历史渊源决定了美国管理学诸学派从泰勒时代就将提升效率作为其最重要的目的。即使著名的霍桑实验，其原初目的也是为了提高生产效率。这种管理学思想扩展到公共管理领域后，势必影响公共管理学的思考方向。1980 年代初以后，玛格丽特·撒切尔和罗纳德·里根先后成为英美两国领导人，他们积极利用国家政治力量推行以最小政府、全面私有化和自由放任市场经济为特征的新自由主义意识形态或曰华盛顿共识。在新自由主义思潮影响下，泛市场化的思维方式影响到几乎所有社会科学领域，管理学这一本就深受企业管理影响的领域当然更不例外。兴起于 1980 年代的新公共管理理论就是新自由主义的一种公共管理学版本。该理论将行政管理与管理对象的关系明确等同于企业与顾客的关系，一方面将公共管理市场化，要求公共管理部门向私营企业学习管理，鼓吹分权、放松规制和委托是治疗公共管理机制僵化痼疾的良药；另一方面引入绩效管理和目标测量，片面强调提高效率。在这种理论思潮的影响下，英美等国将大量公共服务交由非政府组织和私营企业负责，甚至就连监狱、铁路、邮政服务和电信等全世界普遍实行国有化的行业同样开始了私有化进程。“尽管这种职能从公向私转变的有效性也许在某些情况下是令人满意的，但总体结果将是进一步破坏现代性的制度支柱，而又不能提供任何更好的替代。概要地说，公共物品——在法律与秩序中是最基本的要素——已变成了由私人或公司经营的特权‘产品’”[15]。三十年来，西方社会因此承受了私有化带来的严重负面效应。以监狱私有化为例，英国学者指出：“监狱私营化是一项卑劣的社会政策。政府根本无权将涉及公民重要权利的监狱管理权通过契约转让给私人行使。监狱私营存在着一系列的法律和事实问题。政府之所以将监狱管理权拱手让给私人，说穿了无非是不愿提供管理监狱所必要的金钱，规避宪法所赋予的职贵”。
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1.2.1 国外研究现状
从国外研究来看，税收产生发展伊始，就出现了对税收征管的同步研究。初期研究的重点是征管制度执行成本费用最小化，课税原则成为后期研究的重点，因为这是国家确立税收制度和执行制度必须遵守的。亚当·斯密(1776)在《国民财富的性质和原因的研究》中明确公平、确定、方便和征管成本最低等四项基本原则，至今仍为相当一部分西方学者奉为圭臬[1]。20 世纪 70 年代以来，征管制度优化理论研究思路得到了拓展，制度设计与制度执行相容性问题研究代替了征管成本研究。雷兹曼、斯莱姆罗德(1987)对发展中国家的税制结构进行了重点研究，发现实现税收征管效能最优的前提是制定的税收制度与执行相匹配。该研究的创新之处在于它既有优化税收制度理论思考，又有完善制度执行的研究[2]。查尔斯·曼斯菲尔德(1988)认为，促进税收制度执行的有效载体是征管[3]。进入二十一世纪，国外税收领域飞速发展，税收征管模式研究转向税收风险管理研究。Anneline Venter(2010)在《战略对南非农民的税收风险管理:一个案例研究一个行业的领导者》中认为，由于企业自我管理的主动性增强，税收风险管理重要性日益显著，税务机关不能控管近九成涉税风险[4]。Munawer Sultan Khwaja 等(2011)在《基于风险的税务审计：路径和国家经验》中认为，控管全体纳税人是所有征管模式都不能实现的。该研究认为风险管理不应仅仅依赖税务稽查。提升税收遵从度系统性的方法是税收风险管理[5]。世界经济合作与发展组织(简称 OECD)，将当前税收管理和现代风险管理理论紧密结合，积极探索和实践加强税收征管，近年来引领了西方的财税改革。
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 国税地税征管体制
税收是国家财政收入最为主要的来源，也是现代国家对于经济运行进行宏观调控的重要手段。因此，征税权是国家权力的重要体现。税务部门作为国家征税权的具体执行和实施者，在日常工作中，需要通过有组织、有计划的指挥、协调、监控和必要的行政强制手段，完成税款征缴活动。这一过程即税收征收管理过程(以下简称税收征管)，具体包括：税务登记管理、纳税申报管理、税源监控管理、税款征收管理、减税免税及退税管理、纳税评估、纳税检查和纳税档案资料管理。
税收征管作为保障税款实现的必要管理活动，在其实践过程中，必然会形成必要的指挥系统，建立必要的岗位责任体系，也会将一些有效的做法和经验予以制度化、程式化和固定化，从而形成一套较为稳定的税收征管体制。这里所称体制，是维系存在上下层级关系的组织运行的管理制度和管理规范的统称。税收征管体制是否科学合理，直接关系各级税务机构、各机构内设机构之间分工协作、权力分配等关系的总体配合是否有效，信息传递是否顺畅，执行效率是否满意。
中国自 1994 年实行中央对省级财政的分税制以来，在长达二十四年的时间内，一直存在国家税务局和地方税务局两套税务机构。国税和地税系统虽然主管的税种不同，但是就其管理对象和征管机制而言，却并没有本质区别。自 2015 年开始，国家税务总局要求两套税务机构全方位合作，并将其征管机制改革予以通盘考虑。当年 10 月 13 日，习近平主持召开的中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》。国税地税征管体制这一范畴开始走进社会公众视野。
............................2.2 理论基础
2.2.1 新公共服务理论
众所周知，现代管理学理论发源于美国现代企业的管理实践。其历史渊源决定了美国管理学诸学派从泰勒时代就将提升效率作为其最重要的目的。即使著名的霍桑实验，其原初目的也是为了提高生产效率。这种管理学思想扩展到公共管理领域后，势必影响公共管理学的思考方向。1980 年代初以后，玛格丽特·撒切尔和罗纳德·里根先后成为英美两国领导人，他们积极利用国家政治力量推行以最小政府、全面私有化和自由放任市场经济为特征的新自由主义意识形态或曰华盛顿共识。在新自由主义思潮影响下，泛市场化的思维方式影响到几乎所有社会科学领域，管理学这一本就深受企业管理影响的领域当然更不例外。兴起于 1980 年代的新公共管理理论就是新自由主义的一种公共管理学版本。该理论将行政管理与管理对象的关系明确等同于企业与顾客的关系，一方面将公共管理市场化，要求公共管理部门向私营企业学习管理，鼓吹分权、放松规制和委托是治疗公共管理机制僵化痼疾的良药；另一方面引入绩效管理和目标测量，片面强调提高效率。在这种理论思潮的影响下，英美等国将大量公共服务交由非政府组织和私营企业负责，甚至就连监狱、铁路、邮政服务和电信等全世界普遍实行国有化的行业同样开始了私有化进程。“尽管这种职能从公向私转变的有效性也许在某些情况下是令人满意的，但总体结果将是进一步破坏现代性的制度支柱，而又不能提供任何更好的替代。概要地说，公共物品——在法律与秩序中是最基本的要素——已变成了由私人或公司经营的特权‘产品’”[15]。三十年来，西方社会因此承受了私有化带来的严重负面效应。以监狱私有化为例，英国学者指出：“监狱私营化是一项卑劣的社会政策。政府根本无权将涉及公民重要权利的监狱管理权通过契约转让给私人行使。监狱私营存在着一系列的法律和事实问题。政府之所以将监狱管理权拱手让给私人，说穿了无非是不愿提供管理监狱所必要的金钱，规避宪法所赋予的职贵”。
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3.1 T 市税务系统征管体制改革进程简介 ........................................ 13
3.1.1 分税制确立后的征管改革 ................................. 13
3.1.2 2003 年对于税源管理的强化 ................................ 13
第 4 章 T 市税收征管体制存在问题的原因分析 ................................ 27
4.1 制度设计不够科学严密.................................. 27
4.2 部分税务干部素质有待进一步提高 ........................ 27
第 5 章 完善 T 市税收征管体制的对策 ............................... 35
5.1 再造征管方式的工作流程 ...................................... 35
5.1.1 扁平化设置管理机构 ............................................ 35
5.1.2 分级分类管理纳税人 ................................... 36
第 5 章 完善 T 市税收征管体制的对策
5.1 再造征管方式的工作流程
国税地税两套税务机构的合并并不意味着征管方式的自然优化。实际上，新组建的 T 市税务机构挂牌后，由于三定规定没有落实，办公空间和人员没有整合，不同岗位间甚至素不相识，短期内不仅未实现优化统一，反而增大了信息传导阻滞系数，在一定程度上导致了效率降低。目前，T 市三定规定已初步落实到位，科学设定征管工作流程，实现征管方式高效优化统一的任务已经提上日程。
5.1 再造征管方式的工作流程
国税地税两套税务机构的合并并不意味着征管方式的自然优化。实际上，新组建的 T 市税务机构挂牌后，由于三定规定没有落实，办公空间和人员没有整合，不同岗位间甚至素不相识，短期内不仅未实现优化统一，反而增大了信息传导阻滞系数，在一定程度上导致了效率降低。目前，T 市三定规定已初步落实到位，科学设定征管工作流程，实现征管方式高效优化统一的任务已经提上日程。
5.1.1 扁平化设置管理机构
在新组建的县域税务机关三定规定中，仍然维持了传统的属地管理模式，但要求管理分局(所)内部分设基础管理岗和风险应对岗。调查表明，基础管理在管理员日常工作中约占用时间 50%以上。在当前体制下，基础管理工作的繁琐和既往的思维惯性可能迫使管理分局继续沿用分户划片的传统管理方法，甚至导致重回管理员管户制的窠臼。
本文第 3 章已经指出，全国统一市场的形成，条块分割格局的突破势必打破传统的属地管理格局。以京津冀三个毗邻的地区为例，由于跨区域经营企业的普遍存在，近十年来企业所得税税源实际上是在从河北向北京、天津回流，落后的河北反而成为三地中最大的税源输出地(见表 1)[35]。显然，这种税源背离在单一的管辖区域内是根本无法解决的。
如果说上述情况以往还仅适用于规模以上企业，在移动互联网日益普及、物流产业高度发达的当下，却已经成为市场主体的普遍生态。依靠移动互联网，任何个体工商业户或自然人都可以轻易将商品销售到全国乃至世界各地[36]。由于移动互联网技术有效降低了网络营销的门槛——不需要店面招牌，通过支付宝等支付方式也不需要银行账户结算，创业主体数量急剧增多，经营隐蔽性极强。依靠纳税人所在辖区管理员日常巡查，根本不存在被发现的可能。
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在新组建的县域税务机关三定规定中，仍然维持了传统的属地管理模式，但要求管理分局(所)内部分设基础管理岗和风险应对岗。调查表明，基础管理在管理员日常工作中约占用时间 50%以上。在当前体制下，基础管理工作的繁琐和既往的思维惯性可能迫使管理分局继续沿用分户划片的传统管理方法，甚至导致重回管理员管户制的窠臼。
本文第 3 章已经指出，全国统一市场的形成，条块分割格局的突破势必打破传统的属地管理格局。以京津冀三个毗邻的地区为例，由于跨区域经营企业的普遍存在，近十年来企业所得税税源实际上是在从河北向北京、天津回流，落后的河北反而成为三地中最大的税源输出地(见表 1)[35]。显然，这种税源背离在单一的管辖区域内是根本无法解决的。
如果说上述情况以往还仅适用于规模以上企业，在移动互联网日益普及、物流产业高度发达的当下，却已经成为市场主体的普遍生态。依靠移动互联网，任何个体工商业户或自然人都可以轻易将商品销售到全国乃至世界各地[36]。由于移动互联网技术有效降低了网络营销的门槛——不需要店面招牌，通过支付宝等支付方式也不需要银行账户结算，创业主体数量急剧增多，经营隐蔽性极强。依靠纳税人所在辖区管理员日常巡查，根本不存在被发现的可能。
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结论
国地税征管体制改革是财税体制改革的核心内容，本文在概述了国内外研究动态的基础上，对 T 市税收征管体制改革现状进行了介绍，并对 T 市税收征管模式存在的问题及其原因进行了分析探讨，通过借鉴国内外先进经验，结合 T 市征管工作实际，采用问卷调查、走访调查等方法，力求提出行之有效的完善对策。经过研究，本文得出以下结论：(1)T 市税收征管体制改革需再造征管方式的工作流程(2)T 市税务系统需推进税务人员素质提升(3)T 市税收征管体制需突破改革中的非体制性障碍。
国地税征管体制改革是财税体制改革的核心内容，本文在概述了国内外研究动态的基础上，对 T 市税收征管体制改革现状进行了介绍，并对 T 市税收征管模式存在的问题及其原因进行了分析探讨，通过借鉴国内外先进经验，结合 T 市征管工作实际，采用问卷调查、走访调查等方法，力求提出行之有效的完善对策。经过研究，本文得出以下结论：(1)T 市税收征管体制改革需再造征管方式的工作流程(2)T 市税务系统需推进税务人员素质提升(3)T 市税收征管体制需突破改革中的非体制性障碍。
本文有三个创新点：其一，扩充了对于征管体制改革动力的理解。本文认为，税收治理能力与治理体系的现代化归根结底是税收主体的现代化，主体由传统到现代的转变有着复杂的历程，并非简单的制度体系转换即可实现。因此，只有真正实现了税务人员自身的现代性转换，征管体制改革才能真正得以完成。其二，首次较为全面地揭示了征管体制改革的非体制性障碍。指出改革路径应更加重视传统观念的长久影响。有别于制度管理，实现文化跃迁更为重要。其三：对于纳税遵从的实现有所突破。特别强调了税务机关潜移默化的影响和感召力对于实现纳税遵从的重要意义。而这一点为研究者所长期忽视。本文具有一定的实用价值，对完善 T 市税收征管体制有一定的借鉴意义。本文虽然大量查阅中外文献资料，力求达到完善，但由于笔者理论和实践水平有限，本文存在许多不足，对一些问题的论述不深刻不充分，对策及建议不够全面，有待进一步完善。针对上述不足之处，本人将在今后的学习工作中积极学习，努力探索。
参考文献（略）