第 1 章 导论
1.1 研究缘起
政务服务是展现政府执政能力与管理质量的面板，是政府执政为民形象及公信力、责任与效率的集中体现，而政务服务中心是政务服务得以运行落实的实体平台，是系政府、市场与公民为一体的纽带，其具体形态体现为行政服务中心、政务大厅以及行政审批服务局等形式。自建设服务型政府理念被提出以来，政务服务中心标准化建设便开始了漫长的构建历程。国务院在 2012 年全国政务公开和政务服务工作中提出“推进政务服务中心标准化建设，以政务服务中心为主体，逐步实现各级各类政务服务平台的连接与融合，形成上下联动、横向互通、层级清晰、覆盖城乡的政务服务体系，加强政务公开”①。旨在打造省市县政府间，城乡互动、府际合作的标准化政务服务中心运行体系。2013 年行政体制改革提出“简政放权、放管结合、优化服务与转变职能”，而简政放权、优化服务均以政务服务为落脚点，据此，政务服务中心面临着从集中受理到集约办理向集成服务与优化服务进行转变。
第 3 章 典型政务服务中心运行模式比较 ........................... 191.1 研究缘起
政务服务是展现政府执政能力与管理质量的面板，是政府执政为民形象及公信力、责任与效率的集中体现，而政务服务中心是政务服务得以运行落实的实体平台，是系政府、市场与公民为一体的纽带，其具体形态体现为行政服务中心、政务大厅以及行政审批服务局等形式。自建设服务型政府理念被提出以来，政务服务中心标准化建设便开始了漫长的构建历程。国务院在 2012 年全国政务公开和政务服务工作中提出“推进政务服务中心标准化建设，以政务服务中心为主体，逐步实现各级各类政务服务平台的连接与融合，形成上下联动、横向互通、层级清晰、覆盖城乡的政务服务体系，加强政务公开”①。旨在打造省市县政府间，城乡互动、府际合作的标准化政务服务中心运行体系。2013 年行政体制改革提出“简政放权、放管结合、优化服务与转变职能”，而简政放权、优化服务均以政务服务为落脚点，据此，政务服务中心面临着从集中受理到集约办理向集成服务与优化服务进行转变。
此后，鉴于政府与公民关系随着互联网技术的蔓延愈显多样化，2015 年“两会”将“互联网+”写入政府工作报告，2016 年“互联网+政务”作为政务服务中心的线上补充平台陆续开始搭建，自此开启了政务服务线上线下联合运行的实践创新路径。国务院于 2016 年陆续出台了《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发[2016]55 号）与《国务院关于印发 2016 年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》（国发[2016]30 号）。将政务服务大厅与“互联网+政务服务”进行融合，二者的互补整合、协同共济有助于服务型政府的构建。2017 年国务院在“深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议”中继续提出“加快推行‘互联网+政务服务’，推动政府部门在协同联动、流程再造、系统整合等方面进行改革，提升线上线下一体化政务服务能力（国办发[2017]57 号）”。2018 年发布《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发[2018]27 号）。2018 年陆续出台全国政务服务国家标准与国家政务服务平台系列标准，在制度层面为政务服务的标准化建设献力。
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1.2 研究目的及意义
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1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
（1）厘清政务服务中心的性质定位与法律地位，通过新公共服务理论、全面质量管理理论、整体性政府理论、无缝隙政府理论等构建政务服务中心运行机制的“动机—过程—效能”（MPE）分析框架。
（2）梳理技术赋权带来的“互联网+政务服务”对政务服务中心的新要求，
（2）梳理技术赋权带来的“互联网+政务服务”对政务服务中心的新要求，
探究线上线下整合协同的新型政务服务中心运行机制，总结先进地区政务服务中心建设经验，对政务服务中心的未来走向给予对策建议，以促进整体化、无缝隙的服务型政府建设。
（3）探析 N 市行政审批局（N 市政务服务管理办公室）内部运行现状及其与进驻职能部门间业务对接机制状况。并依据分析框架分析其在“放管服”改革持续推进中的组织架构、运作机制与运行困境等机理。
（4）聚焦 N 市行政审批局（N 市政务服务管理办公室）运行机制困境，为优化其政务服务质量提供可行政策建议。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义：基于新公共服务理论、无缝隙政府理论、整体性政府理论和全面质量管理理论构建政务服务中心运行机制的“动机—过程—效能”（MPE）分析框架，为剖析政务服务中心运行状况及政府间部际关系提供理论透视框架。
（2）实践意义：剖析政务服务中心运行机理，分析政府在由“全能”向“有限”，“掌舵”向“服务”的转变中，政务服务中心的角色定位。总结先进地区建设经验并以 N 市行政审批局（N 市政务服务管理办公室）运行状况为个案进行深入研究，为优化政务服务中心运行机制给予可行建议。
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（3）探析 N 市行政审批局（N 市政务服务管理办公室）内部运行现状及其与进驻职能部门间业务对接机制状况。并依据分析框架分析其在“放管服”改革持续推进中的组织架构、运作机制与运行困境等机理。
（4）聚焦 N 市行政审批局（N 市政务服务管理办公室）运行机制困境，为优化其政务服务质量提供可行政策建议。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义：基于新公共服务理论、无缝隙政府理论、整体性政府理论和全面质量管理理论构建政务服务中心运行机制的“动机—过程—效能”（MPE）分析框架，为剖析政务服务中心运行状况及政府间部际关系提供理论透视框架。
（2）实践意义：剖析政务服务中心运行机理，分析政府在由“全能”向“有限”，“掌舵”向“服务”的转变中，政务服务中心的角色定位。总结先进地区建设经验并以 N 市行政审批局（N 市政务服务管理办公室）运行状况为个案进行深入研究，为优化政务服务中心运行机制给予可行建议。
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第 2 章 政务服务中心运行机制：一个 MPE 分析框架
2.1 “放管服”改革与政务服务中心运行机制的内在逻辑关联
“放管服”改革是推进政府职能转变，深化行政管理体制改革的重要举措，“放”是“管”的前提，“管”是“服”的基础，“服”是改革的目标。十九大报告强调：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”指出建设公开、透明、廉洁的服务型政府是人民与时代所需，明确提出解决“碎片化”管理问题，实现政府流程再造，打造整体性、无缝隙、一体化政府，重塑政务服务中心运行机制。
2.1 “放管服”改革与政务服务中心运行机制的内在逻辑关联
“放管服”改革是推进政府职能转变，深化行政管理体制改革的重要举措，“放”是“管”的前提，“管”是“服”的基础，“服”是改革的目标。十九大报告强调：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”指出建设公开、透明、廉洁的服务型政府是人民与时代所需，明确提出解决“碎片化”管理问题，实现政府流程再造，打造整体性、无缝隙、一体化政府，重塑政务服务中心运行机制。
可见政务服务是推进政府“放管服”改革的有力抓手，政务服务中心运行机制的流程优化又是当前政务服务中心改革的要点，探究政务服务中心运行机制有助于提升政府的全面质量管理。“简政放权”将行政权进行下放，鼓励府际联动处理较为复杂的政务服务事项，使联合办公成为趋势，此举对府际、部际间协同关系的建设提出挑战；“放管结合”重在监管，强调技术赋能创新监管方式，以降低制度性交易成本为出发点，提倡政务公开，以建立事中事后监管体系为阶段目标，推进实体政务大厅向网上办事大厅延伸；“优化服务”则是依据政务服务模式，在理念、机制等层面做出改变。
政务服务运行机制意指在政府职能体系中政务服务系统相关主体依据政务服务运行模式在工作连结、权力博弈与理念互融的过程中建立的具有动态统一性与调和执行性的合作互动关系。其核心理念则是遵循客观规律，回归到主体间关系的维系和调整上，依据制度的路径选择差异具有可建立性。②“放管服”改革与政务服务在基本理念、目标达成与管理优化上一脉相承，“放管服”改革是政务服务中心运行机制优化的助推力，政务服务中心运行机制的优化则反哺改革，促进改革目标的实现。
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2.2 “动机—过程—效能”（MPE）分析视角的理论依据
2.2.1 新公共服务理论
Robert B. Denhardt & Janet V. Denhardt 等为代表的公共行政学者基于对新公共管理的扬弃提出新公共服务，其系列内涵将公共行政建立在以公民为中心的治理系统中，提倡服务而不是掌舵；重现领导的价值理念；凸显公民概念而不是顾客导向；讨论公共行政人员在共享权力的基础上以充当对话与共同价值的代理人；提升政府战略性与回应性行政过程；关注多重宪政责任。①“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”②以公共利益与公民对话协商为基础并将二者合二为一是公共服务理论发展的趋势，③且在实践中逐步得到重视，然而其系列价值判断依旧面临持续对话与动态框架的检视。
2.2.2 无缝隙政府理论（Seamless Government Theory）
Russell M. Linden 借鉴“无界限组织”概念提出无缝隙政府理论，用流动性、灵活性、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词汇界定政府应然状态，因此无缝隙政府又被称为无界限政府，该理论意在推动政府职能从管理向服务延伸。⑤以顾客导向、竞争导向与结果导向为核心理念引入政府流程再造，推动公共价值理念的多元化发展。按公民需求提供公共产品与服务，提出提供过程的多主体竞争确保产品与服务质量的提升，赋予公务人员工具、权力与执行责任促使其完成任务，且并重结果与绩效激励提升主体竞争力。⑥无缝隙政府理论将工作过程确定为政府再造的重点，将政府再造的重点从“职能导向”转为“过程导向”，确保“主要序列”的持续流动，在推倒政府机构内部“柏林墙”的同时兼顾发展政府与公民间同盟关系。
2.2.3 整体性政府理论（Holistic Government Theory）
整体性政府理论由整体性治理理论（Holistic Governance Theory）衍生而来，1990 年，Andrew Dunsire 提出整体性治理概念。1997 年，Perri6 在“再造政府”运动中针对政府碎片化治理问题提出整体性政府一词，意在打破以专业化分工为主导的政府内部及政府间分裂行政的状况，2002 年又进一步提出整体工作、联合性公共管理和整合协调等内容，鼓励跨越政府边界实现府际联合治理。②2005 年，台湾学者彭锦鹏在“政治科学论丛”上发表《全观型治理：理论与制度化策略》一文，在 Perri6 的基础上将“Holistic Government”引入中国，提出了完整细致的咨询体系、组织体系和主动的人事行政体系等是全观型治理的基本体系构成，指出建立线上治理基础、建立整合型组织和建立主动型文官体系是该理论的制度化保障。③2008 年，学者竺乾威对整体性治理思想进行评述并总结出从分散到集中、从部分到整体、从破碎到整合是整体性治理理论作用于政府内部机制的未来趋势。④整体性治理理论强调合作，主张协调、整合、紧密性与整体主义。
2.2.1 新公共服务理论
Robert B. Denhardt & Janet V. Denhardt 等为代表的公共行政学者基于对新公共管理的扬弃提出新公共服务，其系列内涵将公共行政建立在以公民为中心的治理系统中，提倡服务而不是掌舵；重现领导的价值理念；凸显公民概念而不是顾客导向；讨论公共行政人员在共享权力的基础上以充当对话与共同价值的代理人；提升政府战略性与回应性行政过程；关注多重宪政责任。①“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”②以公共利益与公民对话协商为基础并将二者合二为一是公共服务理论发展的趋势，③且在实践中逐步得到重视，然而其系列价值判断依旧面临持续对话与动态框架的检视。
2.2.2 无缝隙政府理论（Seamless Government Theory）
Russell M. Linden 借鉴“无界限组织”概念提出无缝隙政府理论，用流动性、灵活性、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词汇界定政府应然状态，因此无缝隙政府又被称为无界限政府，该理论意在推动政府职能从管理向服务延伸。⑤以顾客导向、竞争导向与结果导向为核心理念引入政府流程再造，推动公共价值理念的多元化发展。按公民需求提供公共产品与服务，提出提供过程的多主体竞争确保产品与服务质量的提升，赋予公务人员工具、权力与执行责任促使其完成任务，且并重结果与绩效激励提升主体竞争力。⑥无缝隙政府理论将工作过程确定为政府再造的重点，将政府再造的重点从“职能导向”转为“过程导向”，确保“主要序列”的持续流动，在推倒政府机构内部“柏林墙”的同时兼顾发展政府与公民间同盟关系。
2.2.3 整体性政府理论（Holistic Government Theory）
整体性政府理论由整体性治理理论（Holistic Governance Theory）衍生而来，1990 年，Andrew Dunsire 提出整体性治理概念。1997 年，Perri6 在“再造政府”运动中针对政府碎片化治理问题提出整体性政府一词，意在打破以专业化分工为主导的政府内部及政府间分裂行政的状况，2002 年又进一步提出整体工作、联合性公共管理和整合协调等内容，鼓励跨越政府边界实现府际联合治理。②2005 年，台湾学者彭锦鹏在“政治科学论丛”上发表《全观型治理：理论与制度化策略》一文，在 Perri6 的基础上将“Holistic Government”引入中国，提出了完整细致的咨询体系、组织体系和主动的人事行政体系等是全观型治理的基本体系构成，指出建立线上治理基础、建立整合型组织和建立主动型文官体系是该理论的制度化保障。③2008 年，学者竺乾威对整体性治理思想进行评述并总结出从分散到集中、从部分到整体、从破碎到整合是整体性治理理论作用于政府内部机制的未来趋势。④整体性治理理论强调合作，主张协调、整合、紧密性与整体主义。
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3.1 我国政务服务中心路径演进历程 ......................................... 19
3.1.1 初始演进：分散受理迈向集中受理 .......................... 19
3.1.2 改革助推：集中受理走向集约办理 ............................. 20
第 4 章 N 市行政审批局运行机制探析——基于 MPE 视角 ................................. 32
4.1 N 市行政审批局运行机制概况 .................................. 32
4.1.1 N 市行政审批局建设历程 .................................. 32
4.1.2 N 市行政审批局组织架构 .............................. 33
第 5 章 政务服务中心运行机制升级路径 ................................ 40
5.1 培育政务服务过程人本价值理念 ....................... 40
第 5 章 政务服务中心运行机制升级路径
5.1 培育政务服务过程人本价值理念
“为人民服务”是我国政府的基本原则，政务服务中心的运行以此为基本方针，但在如何树立“民本位”思想，使公共利益达到帕累托最佳配置上，需要对“人民利益至上”进行理念上的具体化与经验上的应时化。从行政管理的结果维度看，以公共需求为导向，将政务服务过程赋予人民民主特征，即强化政府责任、兼顾效率与公平，实现公共性与民主性的价值契合是其应然路径选择。从政务服务的本质来看，使政务服务具有代表性、服务性、公开性，将行政审批权力法治化、透明化、简单化是维护公民权利、建设服务型政府的关键。从政务服务中心运行机制升级视角看，在法律框架下，协调中心内部业务运作机制，切实践行其民主程序，使政务服务体系实现府际合作上的纵横贯通与管理手段上的数字创新，是打造便捷高效、优质人性化政务服务的必然选择。
以创新多种活动方式推动政务服务中心工作人员树立“以人为本”的政务服务核心理念，例如在中心推广中宣部组织的“学习强国”APP 以及 N 市宣传部组织的红色家书在线诵读等活动，建立起常态化的公务人员在线学习机制，并可以搭配朗诵、征文与话剧表演等线下活动，将人本观念与政务实践进行知行合一。此外，可将 N 市行政审批局“爱莲说”廉政家书诵读会，以及职工家属撰写廉政嘱托家书等活动进行推广，切实贯彻以人为本、廉洁高效的政务服务理念。
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结语
从“放管服”改革、相对集中审批制度改革、商事制度改革以及机构改革等多样化改革出发，对散乱的政府职能进行整合，探索行政管理体制路径再建是当前我国政府发展以及我国公共管理理论建构的必由之路。政务服务中心作为各项改革的着力点以及政府职能转变的排头兵，对其运行机制升级的探索映射出政府整体改革效果的缩影。我国政务服务中心主要呈现为以政务服务相关部门物理式聚集的行政服务中心模式和逐渐将政务服务进行“一站式”化学变化的行政审批局模式，两种模式在实践运行中并存，其运行机制相似，行政服务中心具有渐进性改革的机制优势，而行政审批局则有未来路径方向的体制优势。
如何促进行政审批局与行政服务中心的功能融合、优势互补是未来政务服务中心建设的思考方向。探析政务服务中心运行机制升级有利于对其路径选择进行窥视。通过以“动机—过程—效能”MPE 分析框架对我国典型政务服务中心运行机制进行经验总结并剖析 N 市行政审批局（N 市政务服务管理办公室）运行机制现状，将以“为人民服务”的人本价值理念与以“数据为载体”的技术理性互融定位为优化政务服务中心的理念导向；将打造整体型政府作为政府职能合并的行动方向；将政务服务中心内部业务流程一体化，外部服务对接无缝隙作为其运行机制升级的必然选择。
参考文献（略）