近年来，中国政府高度重视发展政策性农业保险，连续 7 年将相关内容写进了中共中央一号文件，并制定了“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”的经营原则。2006 年颁发的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出: “中央和地方财政对农户投保按品种、按比例给予保费补贴，对经营政策性农业保险业务的保险公司适当给予管理费用补贴，建立中央、地方财政支持的农业再保险体系; 将农业保险作为支农方式的创新，纳入中国农业支持保护体系。”2007 年，中央财政首次列支 21． 5 亿元对吉林、四川、新疆、江苏、湖南、内蒙古等 6 省区的主要农作物保险代写代发表论文和能繁母猪保险进行保费补贴。2008 ～ 2010 年，中央财政的保费补贴逐年增加到 37． 3 亿元、59． 7 亿元和 67． 77亿元，保费补贴区域由 2007 年的 6 省区扩展到全国的所有省区市，补贴险种也由主要的种植业、养殖业保险扩展到农房、农机等领域。同时，各级地方政府也对农业保险业务给予了财政补贴，对农业保险发展产生了重要的推动作用。近年来，中国农业保险发展取得了较大进展，特别是 2007 年以来，在中央财政保费补贴政策的支持下，农业保险实现了跨越式发展。保费收入由 2国内发表论文费用004 年的 3． 96 亿元增长到 2009 年的 133． 9 亿元，年均增长 102． 2 %，保险赔款由 2004 年的 2． 87 亿元增长到 2009 年的95． 2 亿元，年均增长 101． 5 % 。农业保险呈现出业务快速发展、保障更加全面的良好局面。但是，随着政策性农业保险发展的不断深入，范围不断扩大，面临的问题也日益突出。本文基于政策性农业保险行为主体的视角，分析政府、农户以及保险公司在农业保险发展中存在的主要问题及其影响，对中国政策性农业保险的可持续发展提出一些政策性建议。
(一)政府方面
1． 财政补贴制度不健全 ( 1) 保费补贴方式问题。目前，政策性农业保障的财政补贴方式是，对于特定作物、特定风险，在省级财政部门承担一定比例保费补贴( 25%) 的前提下，中央财政给予相应比例的保费补贴。这种“一刀切”的补贴方式存在以下问题。一是一些农业大省、财政弱省由于财政补贴能力有限，难以提供相应的保费补贴，使最需要农业保险保障的地区反而更少地享受到中央财政的保费补贴，而相对富裕的地区却更多地享受到中央财政的补贴，产生补助累退效应，因而不能很好地发挥政策性农业保险的保障功能( 朱俊生等，2009 年) 。二是由于中国各地区农业生产的主要作物和风险存在较大差异，采取特定作物和特定风险补贴的方式难以适应各地区风险差异和特色农业的实际情况，从而削弱了政策性农业保险的效果。三是目前保费补贴资金拨付环节多，到位滞后，有些地方政府甚至出现卡、扣保险补贴的现象，降低了资金的使用效率。( 2) 经营费用补贴问题。农业保险财政补贴的基本动因是解决农业保险市场失灵问题( Appel 等，1999 年) 。但农业保险市场失灵既有需求不足的原因，也有供给不足的原因。国际上，农业保险财政补贴大多是保费补贴和经营费用补贴同时进行。但目前中国仅限于保费补贴，对政策性农业保险经营机构没有给予相应的费用补贴，也没有建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。( 3) 评价与监督问题。评价与监督是财政补贴制度的重要组成部分。2008 年和 2009 年，财政部、保监会等部门联合开展的政策性农业保险专项检查发现，保险公司虚假理赔套取财政补贴、基层政府挪用补贴资金等违法、违规现象时有发生。中央财政保费补贴已实施 4 年，补贴的效果如何? 如何评价? 怎样预防补贴中可能出现的问题?怎样避免补贴可能产生的负面影响? 这些都是尚待解决的问题。
2． 过度的行政干预 中国政策性农业保险的开展有赖于政府推动。事实上，地方政府承担了很大一部分宣传承保、查勘定损、理赔兑现等工作，对农业保险发展起到了积极作用。但由于一些基层干部对农业保险的认识存在偏差，把行政支持变成了行政干预，损害了保险公司的合法权益。在投保方面，一些县( 市) 只选择自然灾害严重的乡镇或耕地投保，有的甚至在发生灾害损失后才要求投保等，保险公司面临来自政府部门的逆选择及不当干预。比如，四川省泸州市政策性农业保险试点仅选择了自然灾害严重的古蔺县和叙永县投保水稻、玉米等险种，而自然灾害较少的泸县仅开展了能繁母猪和少量的生猪保险( 王敏，2009 年) 。在理赔方面，笔者在广东省、湖南省、江西省等地调研时发现，一些乡镇干部往往夸大受灾程度，千方百计让保险公司多赔，甚至对于一些不属于保险责任范围的经济损失，也要求保险公司予以赔付; 有的地方则要求保险公司在未发生赔款的情况下返还保费。在直接干预保险公司经营管理方面，一些地方政府随意要求保险公司改变保单条款或降低保险费率，甚至为了截留保费禁止保险公司进行必要的分保;有些地方政府还制定了对保险公司的考核办法，使保险公司的自主经营权遭到严重破坏( 毛文博等，2008 年) 。诸如此类现象，违背了市场规律和农业保险经营原则，影响了农业保险的正常有序开展。
3． 法律、法规建设滞后 农业保险作为一种农业发展的保护制度，对相关法律、法规具有很强的依赖性。农业保险开展比较成功的国家都很重视对农业保险的立法保护。中国《保险法》第 186 条规定: “国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”但是，自 1982 年恢复农业保险业务以来，历经 30 多年的发展，至今仍没有制定农业保险法及相关法律、法规。2008 年，保监会会同国务院法制办、财政部、农业部、发改委等联合草拟了《政策性农业保险条例》，也作了很多宣传，但至今尚未颁布实施农业保障法。农业保险经营一直无法可依。由于法律、法规建设的严重滞后，对政府的地位和作用没有界定，政策支持出现随意性和短期性; 保险双方的权利和义务不明确，使投保农户的权益难以得到有效维护，也给农业保险经营带来诸多混乱和困扰。
(二)农户方面
1.有效需求不足 从保费收入、保险密度( 农村人均农业保费) 以及投保率、覆盖率等指标可以看出，即便在政府财政补贴保费的情况下，农户的有效需求仍显不足。以 2010 年为例，虽然农业保费收入达到 135． 68 亿元，但其中仅中央财政补贴就占 67． 77 亿元，再扣除约 25% 的地方财政补贴①，农户实际缴纳保费仅为 33． 99 亿元，保险密度不足 5 元; 参加农业保险的农户约 0． 75 亿户次，投保率不到 35%; 主 要 农 作 物 的 播 种 面 积 为15626． 6 万公顷，种植业保险的覆盖面积约为 3900万公顷，覆盖率不到 1/4。造成有效需求不足的原因主要有以下几方面。一是农民收入低、保险费率高。2009 年，农村居民人均纯收入 5153 元，不到城镇居民人均纯收入的 1/3，而且地区间收入差距拉大，东部、中部、西部地区农民人均纯收入分别为6742． 8 元、4864． 8 元、3685． 6 元，东部地区比西部地区高出 82． 9%②。以种养两业为主的农村居民大多没有固定的收入来源，收入极不稳定。大多数地区的农民购买能力明显不足。另外，农业保险由于风险大、损失率高，保费率也很高。以农作物一切险为例，目前保险费率介于 5 ～10% 之间③，即便政府财政补贴 75% 的保费，农户个人承担的保费也比普通财产险高出许多倍。二是农业的比较收益低。目前，中国大部分农作物的保险都属于成本保险，即保额仅由种子、农药和化肥等生产成本来确定，致使保额偏低，保障不足。以湖南省水稻保险为例，每亩保额为 240 元，保险费率为 7%，各级财政保费补贴约为75% 。假设损失率为 15% ，无灾害损失情况下每亩水稻纯收益为 500 元，以种植 20 亩水稻计算，农户应缴保费为 20 × 240 × 7% × ( 1 － 75%) ，即 84元，期望收益为 0． 15 × 20 × 240 + 0． 85 × 20 ×500 － 84，即 9136 元，远远低于按最低工资计算的打工收入。近年来，农民收入中农业收益的比重不断下降，收入增长的大部分来自非农所得，农业收益的重要性下降也在一定程度上降低了农户对农业保险的需求。三是农村的经营特点客观上降低了个体农户农业保险的需求。农村土地经营规模小，分布零散，以及农户自给性需要和多样化种植，客观上产生了内在风险调节和分担机制，在一定程度上降低了灾害事故的经济影响( 刘京生，2000年) ，从而降低了个体农户农业保险的需求。四是政府灾害救济。中国长期实行的灾害救济制度，即发生自然灾害时由政府财政直接拨款和社会捐款救济灾民，农民对政府灾害救济产生了依赖心理，缺乏市场化分散风险的意识，在一定程度上弱化了农户的保险需求。农业保险需求不足，投保率低，使国家的支持政策难以落实，政策性农业保险的功能难以发挥。
2.逆选择与道德风险严重 农业保险由于其保险标的和保险风险的复杂性，容易引发逆选择与道德风险。据统计，在农作物保险中，道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的 20%，在牲畜保险中的骗赔现象更为严重( 庹国柱等，2005年) 。政策性农业保险由于增加了财政补贴等因素，使逆选择与道德风险变得更为严重，也更为复杂，具体表现为以下几个方面。一是低风险者不投保，投保者面临着高风险; 有临时性损失预期或赔款预期较高的农户，为了获取相应的保费补贴和高于平均损失的潜在赔偿而投保; 自然灾害多发地区投保率高，自然灾害少发地区则投保率低。二是受灾农户虚报灾情骗取赔款。据调查，在 2007 年 9月发生的韦帕台风灾害事故中，江苏省宿迁市部分农户虚报水稻受灾面积，后经核查定损，该市受灾面积核减了 1． 85 万亩。
(三)保险公司方面
1.供给效率低下 ( 1) 农业保险的交易成本高。一方面，与西方发达国家大规模农场经营不同，中国农村大都是一家一户的小规模经营，组织化程度低，而且地域分散，交通不便，农业保险的展业宣传、承保签约、查勘定损等业务的工作强度大，管理难度高，耗费的人力、物力多; 另一方面，除中国人寿和中国人民保险公司等少数几家保障公司外，目前大部分保险公司在农村市场没有分支机构，加上农业生产经营的季节性很强，使定损理赔在时间上比较集中，而且由于定损理赔缺乏精确的客观依据，保险公司与农户之间的争议很多，使交易成本大幅增加。( 2) 农业保险经营成本高。由于农业保险风险大多源于人类难以驾驭的洪涝、干旱、大风、瘟疫等自然灾害，具有风险单位大、区域性强、发生频率高、损失规模大等特点。因此，农业保险经营风险大，经营成本高。另外，严重的逆选择与道德风险也是农业保险经营成本高的重要原因。Miranda 等人( 1997 年) 利用统计模型计算出美国最大 10 家农业保险人和一般保险人的赔款支出变异系数，发现农业保险人所面临的系统性风险是一般保险人的 10 倍。
2． 经营管理欠规范 ( 1) 宣传承保时夸大保险的作用，对保险条款尤其是免责条款不作如实说明，误导农户投保。( 2) 定损时缺乏实地考察，主观臆断，引发各种矛盾和纠纷。( 3) 理赔时手续繁琐，理赔时间过长，在一些试点地区，农民把保险公司称做“支公司”，在进行理赔时把投保人支来支去，故意拖延理赔; 理赔中恶意刁难，无理拒赔、少赔、惜赔等损害农民利益的行为时有发生。( 4) 基本上没有后续服务，在农户投保后，保险公司不闻不问，既没有跟单回访，解决农民在投保中的疑惑，更没有及时了解农户的需求变化，改进保单设计。( 5) 在统计核算方面，据保监会 2008 年和 2009 年组织的专项调查，有的保险公司弄虚作假，虚挂应收保费，通过虚假保单和虚假赔案套取保费补贴资金; 有的保险公司则出现撕单、埋单和保费不入账等违规行为，损害农户的合法权益。农业保险经营管理失范，严重扰乱了市场秩序，造成农户对保险的反感与抵触，导致农民对保险公司的不信任和不放心。