本文是一篇法学毕业论文，本文在立法方面，针对介入顺位、监督形式提出建议；在内部建设方面，完善民政监护退出监督机制并在财产保护方面提出建议；在监督方面，民政部门作为被监督者应当受到检察机关的监督。
第一章未成年人民政监护制度概述
第一节监护制度概述
一、监护的一般理论
监护制度是专门为监督和保护未成年人和欠缺行为能力的成年人而制定的制度，监护制度的具体内涵在历史发展的不同时期有不一样的定义。监护制度最早起源于罗马法，《十二铜表法》作为古罗马奴隶社会的第一部成文法典，对监护制度作出了规定。在该监护制度中，受监护的对象是权利受限的自然人，该制度设置的最初目的是为保护家族财产。监护人是财产的继承人，其责任是监督被监护人，防止其因为不成熟的行为造成家族财产的流失，最终目的是为了维护父权社会下家族的利益。罗马法中同时还设置了保佐制度，保佐是指对具有限制行为能力状态的人进行帮助和支持的制度，在初期仅针对精神病人和有残疾的人，其目的同样是为了保护家族利益。在近代法律的发展过程中，大陆法系对监护制度规定的特色在于将亲权与监护区分开来，只承认未成年人的父亲为法定的亲权人。而监护则与亲权不同。史尚宽认为这段时期的监护是为保护不在亲权之下的未成年人或禁治产人的身体和财产所设的私法之制度。18英美法系与大陆法系不同，其并不区分亲权与监护，对于未成年人统一通过监护制度加以保护。起初的一些制度内容体现受到了罗马法家父权的影响，父亲拥有一些强势的权利。1925年，子女最大利益原则被写入法律，未成年人的利益在纠纷中作为被首要考量的因素。第二次世界大战是近代法与现代法的的分界点。二战以后，由于战争的原因导致孤儿数量激增，现代法中大多数国家对未成年人监护制度作出了修改，均确认了“儿童最大利益原则”作为未成年人监护的核心原则。
第二节未成年人民政监护的法律辨析
民政监护是国家监护的重要组成部分，民政部门是国家监护人中唯一的行政机关，因此民政部门采取的监护行为属于何种法律性质，民政部门在监护过程中与各方主体的法律关系如何，是其制度构建需要厘清的问题，对于民政监护的立法完善和实际落实具有重要意义。
一、民政监护的法律性质
在监护制度仍存在公私法性质之争的背景下，民政监护的法律性质应当如何认定也是一个亟需讨论的问题。基于国家监护的研究，对民政监护法律性质的认定存在两个方向的讨论，第一种观点认为民政监护应当属于民事法律行为，25第二种观点认为民政监护应当属于行政救助行为。
针对民政监护是民事法律行为的观点，主要是从监护制度属于私法制度出发的。其立足点在于，国家监护是家庭监护的补充，民政监护属于国家监护的类型化，虽然其主体属性为公权力机关，但仅凭其主体的特殊性没有办法掩盖监护内容的私法属性。民政监护的内容包括对家庭监护的监督和对困境未成年人的直接监护，民政部门代替父母承担监护责任仍受民法规范的限制，其依据主要是基于民事法律规范，其他的公法规定只是对其进行的补充，监护内容的私法属性是决定民政监护法律性质的关键要素。
第二章未成年人民政监护制度的立法与司法现状
第一节未成年人民政监护制度的立法现状
一、宪法中的民政监护依据
民政监护本质上具有公法属性，可从宪法中探究其制度的正当性来源。宪法是规定公民权利和国家义务的根本法。二十世纪以来，世界宪法开始重视人权，进而强调国家对人权的保护。到现在，世界各国宪法中对公民基本权利的规定均在不同方面体现了人权的内容。公民有基本的生存权，同时也意味着国家对公民应当履行生存照护义务，可以将其作为民政监护的宪法依据。目前我国宪法并未在公民的基本权利一章中明确规定公民有生存发展权，但在一些条文中可以发现其思想。根据我国2018年修正的《宪法》在第49条第1款规定的“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”能看出国家监护的义务所在。结合第45条第1款和第3款的规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”由此可以看出，国家对于生存能力欠缺的人有照顾的义务。虽然45条中并没有将未成年人纳入其中，但结合第46条规定的“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”的内容，可以进一步推出，当未成年人欠缺生存能力时，国家有承担监护职责的义务。因此，通过将第45条、46条、49条相结合可以在宪法中得出民政监护的依据。
第二节未成年人民政监护制度的司法现状
基于立法规定，可以将民政部门的主要监护职责大致分为三种，即民政部门作为家庭监护的监督者、民政部门在紧急情况下为未成年人提供临时生活照料以及民政部门担任长期监护的监护人这三大职能定位。以这三大职能为依据进行分类，本文对2015年到2023年可公开获得的民政部门申请撤销监护人资格群案、湖北脑瘫儿死亡事件、南通福利院切除痴呆少女子宫案进行分析，以求通过案件的发生缘由与民政部门在案件中的角色定位等因素来总结民政部门的具体职责所在，从而发现民政监护存在的现实困境。
一、民政部门申请撤销监护人资格群案分析
民政部门对家庭监护进行监督最有力的内容为监护权撤销制度。该制度首次规定于1986年《民法通则》，但涉及民政部门可申请法院撤销监护资格的内容并未在司法实践中得以应用，直至2015年通过“铜山区民政局申请撤销邵某、王某监护人资格案”36才打破其沉睡29年的僵局。以案由为“申请撤销监护人资格”、当事人为“民政局”为关键词在北大法宝网对民政部门申请撤销监护人资格案例进行了检索，可以得到60件公开案例。37本文以此60件公开案例为样本，通过分析公开的裁判文书，对被申请人、申请原因、民政部门获得信息的来源、判决结果以及监护人指定情况进行了分析。38在60件案例样本中，2015年为1件，2016年为1件，2017年为2件，2018年为11件，2019年为16件，2020年为20件，2021年为5件，2022年为3件，2023年为1件。根据民政部门申请撤销监护人资格的原因，可以将样本分为五类：第一类是因监护人没有监护能力而申请撤销（十件）；第二类是监护人因怠于履行监护职责而申请撤销（十八件）；第三类是因监护人性侵、猥亵被监护人而申请撤销（十七件）；第四类是因监护人出卖、遗弃被监护人而申请撤销（十六件）；第五类是因家庭暴力而申请撤销（四件）。
第三章未成年人民政监护制度的职责内容与现实困境...................23
第一节民政部门的监护职责...................23
一、民政部门是家庭监护的监督者.............................23
二、民政部门在紧急情况下为未成年人提供临时生活照料.........24
第四章未成年人民政监护制度的完善之策.............................30
第一节完善民政监护法律法规....................................30
一、厘清民政部门与其他主体的介入顺位.......................30
二、加强预防性监督力度.....................................31
结语.................37
第四章未成年人民政监护制度的完善之策
第一节完善民政监护法律法规
根据民政监护法律规定在司法实践中的应用存在的现实困境，民政监护制度的立法完善可以从调整民政部门的介入顺位以及丰富其监督监护的职责内容展开。
一、厘清民政部门与其他主体的介入顺位
首先，应当确立民政部门在国家监护中的第一责任人地位。法律仅仅规定民政部门在监护权撤销诉讼中的的兜底监护责任并不能保证在未成年人遭遇困境时能有个人或组织第一时间站出来维护其权益，这种设定难免使得国家监护较为被动。因此第一责任人的设定是有必要的，它的存在能将兜底监护责任的被动性转为主动性。进而，必须要选定一位最适合的主体作为第一责任人，这样才能充分发挥国家监护在未成年人遭受家庭侵害时的兜底补充作用。在目前法定可以对困境未成年人施以援手的众主体之中，民政部门最为适合。相比较于《民法典》中所列举的其他个人与组织，民政部门相对更稳定，机构划分更明确，也具有更强的行政力量来全面地履行监护职责。因此，可以在立法中确立民政部门的第一负责人地位，而不是将其设为兜底主体。“兜底”意味着在法律中民政部门可以获得一段时间的等待期，确认实在没有其他主体为困境未成年人发声时出手。在这段等待期，未成年人极有可能遭受更加严重的侵害，这就导致未成年人的黄金救助期面临白白流失的风险。规定民政部门优先而不是兜底的顺位，可以将救济职责变被动为主动，提高救济效率。
结语
未成年人监护制度受传统自治观念的影响，一直被认为属于私法制度，然而随着社会的发展，监护的公法化成为历史发展的必然。民政监护制度作为国家监护制度的重要组成，为保护困境儿童作出了重要贡献，但仍需加以完善。本文从监护制度出发，在国家监护的基础上进而讨论民政监护制度。分析未成年人民政监护的立法现状和司法现状，发现还存在民政部门介入顺位不明、对家庭监护的监督以救济性监督为主、履职被动以及监护退出监督机制缺失的问题。要想解决这些问题，可以在立法、内部建设、监督三个方面上提出完善建议。在立法层面，可以确立民政部门第一责任人的地位，其他主体加以辅助，并加强预防性监督的举措；在民政部门内部建设方面，应当完善其监护退出监督机制并加强对被监护未成年人财产的管理；在民政监护监督方面，应当发展检察机关的监督主体地位并完善其通过行政公益诉讼对民政部门进行监督的路径。
本文希望强调民政部门在众多国家监护人中的重要地位，通过对其职能进行完善以促进国家监护制度的进步。社会进步过程中仍然会不断浮现新问题，我国应当根据社会状况和思想变化进行动态调整，促使制度适应社会的新发展。
参考文献（略）