本文是一篇法学毕业论文，本文对生态修复责任行政实现机制进行研究，论证以行政方式实现生态修复责任的正当性，在分析以行政方式实现生态修复责任的法律法规及行政执法现状的基础上，指出实现生态修复责任各行政管理措施存在的问题并提出完善路径，以达到生态修复目标，维护生态公共利益，助力生态文明建设的目的。
一、生态修复责任行政实现机制的理论基础
（一）前置性概念的厘清
生态损害是生态修复的前提，是生态修复责任适用的基础，无生态损害，无生态修复，无生态修复责任，更无生态修复责任行政实现机制。由于对生态、环境和生态环境的理解不同，国内外理论研究、立法及实践往往在“损害”、“修复”及“修复责任”前冠以不同限定，不仅影响专业术语表达，也模糊“损害”、“修复”、“修复责任”所指向的对象。因此，应厘清生态、环境以及生态环境之间的关系，并明确损害、修复及修复责任为何。
1．生态、环境与生态环境
在《现代汉语词典》中，生态是生物一定的环境下生存与发展的状态。生态一词还是生态系统的简称，是一个有机的整体，由生物体与生物体之间以及生物体与非生物体之间的相互作用产生，包含动物、微生物、水、植物、土壤等生物与非生物以及它们之间为生存与发展而构成的体系。生态损害、生态修复及生态修复责任中的“生态”不是生物生存和发展的状态，而是生态系统的简称。
狭义的环境是生物之外一切非生物因素的总和，但从广义而言，环境是人以外一切事物的总和，我国《环境保护法》亦是从该角度限定环境的范畴，即环境是人以外的所有微生物、植物、泥土、光、温度、水等生物与非生物的总和。3从广义的环境来看，生态系统是各环境要素之间的相互作用形成的体系，若是狭义的环境，生态系统则是因生物与环境要素的相互作用。可见，无论从广义还是狭义的角度理解环境，环境始终是生态的一部分，生态由环境所构成。
（二）生态修复责任行政实现机制的框架
生态修复责任行政实现机制是指行为人违法行政管理性法律法规造成生态损害，行政机关为确保行为人依法承担、全面履行生态修复责任而采取的各项行政管理措施的总称。为真正意义上实现生态修复责任，本文遵循执行措施——保障措施——监管措施的基本脉络，具体以责令修复、代履行以及环境监管制度构建生态修复责任行政实现机制的框架。
生态损害救济制度依照以下逻辑展开（如图2．1所示）：当生态损害发生之际，行政机关应初步鉴定生态损害是否能够修复，若该生态损害无法修复或者以现有的技术难以修复应当依照规定启动行政磋商或是生态损害赔偿诉讼，以请求责任人承担赔偿责任。当然，也可由符合法律规定环境保护组织或是人民检察院提起环境民事公益诉讼。倘若生态损害可以修复，行政机关应当作出责令修复的行政决定，行政相对人（生态修复责任的责任人）履行修复义务，达到修复目标，责任即告终止。若是行政相对人逾期未履行行政决定，行政机关应依法启动代履行。与此同时，行政机关应全程监督、管理行政相对人（或是委托代履行的第三人）履行责令修复的情况，这是行政机关履行环境监管职责的应有之义。
二、生态修复责任行政实现机制的现状
（一）生态修复责任行政实现机制的立法现状
生态修复涉及各环境要素及生态功能，难以在一部法律中予以明细，因此与生态修复责任行政实现机制相关的规定散落于与生态环境保护相关的法律、行政法规及规章等规范性文件。截至2022年11月9日，在北大法宝法律数据库，以“生态修复责任”为关键词进行全文精确搜索，筛除已修订、已失效的制度，共有7部法律、2部行政法规和6部部门规章。考虑到我国关于生态修复责任的用语尚未达成一致，且作为生态修复责任实现的核心措施——“责令修复”，我国现有法律法规鲜有此表达，表达其内涵的词汇有责令限期治理、责令恢复原状等，故笔者分别以“生态环境修复”、“生态修复责任”、“生态环境修复责任”等为限定词检索。通过对检索结果进行梳理，我国与生态修复责任行政实现机制相关的法律法规可概括如下：
1．《环境保护法》间接为生态修复责任行政实现机制提供法律依据
与《民法典》第1234条直接为生态修复民事责任提供依据的方式不同，虽然我国《环境保护法》为生态修复责任行政实现机制奠定了法律基础，但只是间接地提供了法律依据。
我国《环境保护法》第32条明确政府应加强对各环境要素的保护，并建立和完善各环境要素相应的调查、评估、监测和修复制度的职责，明确行政机关基于国家环境保护义务负有生态修复职责，为行政机关追究行政相对人的生态修复责任提供法律基础，但该条未直接规定生态损害者应承担生态修复责任。换而言之，国家基于环境保护义务负有生态修复的职责，但国家并不当然地负有生态修复责任。法律责任以违法行为为前提，故生态修复责任应以行为人实施违反法律规定造成生态损害的行为为前提，即生态修复责任是生态损害者的责任。对此，结合《环境保护法》第6条第3款规定的损害担责原则推定生态损害者对受损生态系统负有修复责任，即生态损害者应对其所造成的损害依法承担责任，是生态损害者承担生态修复行政责任的有力的法律依据。综上，《环境保护法》为生态修复责任行政实现机制提供的法律依据为间接依据。
（二）生态修复责任行政实现机制的实践现状
为了提高生态修复责任行政实现机制的实践现状研究的有效性，本文采用实证分析的方法分析生态修复责任的执法实践现状，具体为先在北大法宝数据库检索样本文书，再筛选涉及生态修复责任的行政处罚决定书，最终以涉及生态修复责任的样本行政处罚决定书（以下简称“样本处罚文书”）的处罚年份、处罚依据及处罚后果（包含说理部分）为核心要素进行分析。21截至2022年11月17日，笔者分别以“生态修复”、“生态修复责任”为关键词在北大法宝行政处罚数据库进行全文精确检索，共检索到249份行政处罚决定书，根据本文需要进行对比研读后，最终得到样本处罚决定书84份，分析结果如下。
1．样本处罚文书的作出时间
2013年，十八届三中全会提出完善生态修复制度，《环境保护法》（2014修正）首次在法律层面回应十八届三中全会的号召。2015年底，随着《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称“《试点方案》”）的出台，生态修复责任的行政实现机制引起了国内学者的热烈关注，同时生态修复行政责任付诸实践。从样本处罚文书的作出时间来看，我国涉及生态修复责任的行政处罚决定书的作出时间与《试点方案》的出台时间相吻合，2018年开始呈现高速增长的趋势，2021年达到峰值。（如图3．1所示）。
三、生态修复责任行政实现机制的法律困境....................32
(一)适用责令修复的法律困境.................................32
1.责令修复实体法规则不明.....................................32
2.责令修复程序法规范欠缺....................................34
四、生态修复责任行政实现机制的完善路径.........................39
(一)责令修复的完善路径...............................39
1.完善责令修复的实体法规范................................39
2.规范责令修复的实施程序...................................40
结论...................46
四、生态修复责任行政实现机制的完善路径
（一）责令修复的完善路径
1．完善责令修复的实体法规范
（1）统一责令修复的用语
目前环境保护法律法规关于责令修复的用语不一，容易造成概念上的混淆，不利于科学化、体系化的构建生态修复责任行政实现机制，因此应当规范责令修复的用语，明确责令修复的内涵。一方面，应当在《环境保护法》中明确责令修复是行政机关要求违反环境保护义务造成生态损害的行政相对人承担修复生态的行政法律责任的行政管制方式，从而在整体上明确责令修复的一词。另一方面，应统一各环境保护单行法中与责令修复相似的用语。由于现行的责令恢复原状、责令限期治理、责令采取补救措施等未能全然覆盖责令修复的内涵，若将责令修复与责令恢复原状等行政命令相等同，会产生概念上的混乱，因而在与环境保护相关的各单行法中，不宜用恢复原状等用语替代生态修复，相反，应当将恢复原状、限期治理以及采取补救措施、土地复垦等与生态修复相类似的用语进行统一。
（2）明确责令修复的实体法规则
目前，我国尚未《环境保护法》中明确规定责令修复，相关规定散落在与环境保护相关的单行法之中。无明确的法律规则，如何保证执法符合法律规则？责令修复的法律依据不明是造成“以罚代责”等执法不严现象的主要原因，因而明确责令修复的实体法依据是完善生态修复责任行政实现机制的首要任务。诚然，《环境保护法》为生态修复行政实现机制提供一定的法律依据，但其提供的依据实际上仅仅明确行政机关对违反环境保护义务造成生态损害的行政相对人负有监督管理的职责，且行政相对人对其造成的损害应承担相应的法律责任，这不能作为责令修复的直接法律依据。同时，虽然责令恢复原状、责令限期治理以及责令改正这三类行政命令与责令修复相似，但是这三类行政命令无法涵盖责令生态修复，亦不能作为责令修复的法律依据。
结论
完善生态修复责任行政实现机制，是对习总书记“两山理论”的落实，是损害担责原则在生态损害救济领域的具体体现，能够有效弥补生态损害，从而确保生态安全，实现生态正义，对于加强我国的生态文明建设亦具有重要意义。生态修复责任行政实现机制，在实践中收效甚微，导致其逐渐被“雪藏”。为让生态修复责任行政实现机制能够发挥应有的效能，本文分析生态修复责任行政实现机制的基础理论、现状、存在的法律困境，并提出相应的完善进路。
生态修复责任在行政领域表现为责令修复，环境代履行制度为落实责令修复保驾护航，并通过全过程的环境监管确保生态修复责任真正地实现。在对生态修复责任行政实现机制的相关法律法规、行政执法实践进行分析后发现，因责令修复缺乏明确的实体法及程序法规范导致实践中“以罚代责”现象频发。此外，由于环境行政代履行制度的部分规则缺乏可操作性、现行制度难以全然涵盖生态修复，致使行政机关自行或是委托他人代为实施生态修复行为时，面临着“法无授权却又不得不为”的窘境。同时，环境监管缺乏有力约束，监管不到位，效能低下，未能发挥其应有的作用。因此，应当完善责令修复实体与程序的规范、细化环境行政代履行制度、明确生态修复代履行、完善环境监管规则并强化对环境监管的监督力度等，多措并举，完善生态修复责任行政实现机制。
参考文献（略）