本文是一篇法学毕业论文，笔者认为营商环境的优化与“放管服”的改革是社会发展的必然趋势，免罚清单制度即为服务型政府在大力发展的过程中所诞生的新型的柔性化执法措施，免罚清单制度作为行政机关一种创新型的行政执法模式。
一、免罚清单制度的一般理论
（一）基本内涵
免罚清单制度作为近几年新兴起的行政执法方面的制度，免罚清单制度的制定的法律依据是我国《行政处罚法》第三十三条，对于轻微违法行为、首次违法行为在符合一定条件时免于行政处罚。通常行政执法人员通过实施严厉的行政处罚使得行政相对人可以严格的遵守法律，规范自己的行为以避免得到严厉的行政处罚，达到了一定震慑的效果。所以虽然通过实施严厉的行政处罚对于贯彻法律、推行国家政策，具有一定的重要作用。但是严厉的行政处罚代表的是国家以及行政执法人员一方的意志，执法方式的单一、粗暴带来的结果可能会使造成被处罚一方无法自由的表达自身诉求。被处罚方只能被迫承受处罚结果，这在很大程度上拉低了行政执法的执法效力。但是在免罚清单制度中更多的是强调免予行政处罚并在引导、约谈、责令改正等柔性措施来引导相对人的行为，给相对人相对自由的空间，促使其在执法机关的引导下依法参与行政执法。
在行政执法过程中，不是为了处罚而处罚，而是希望达到预防违法犯罪，促进全民守法的目的，给全社会创造一个良好的营商环境，也是对政府的公权力进行制约，防止公权力的滥用，规范行政人员的行为、防止行政人员的违法执法。免罚清单制度的首次出现是在2019年的上海市，针对市场领域的市场主体所涉及的轻微违法行为依照免罚清单制度处免于行政处罚的结果。随后，全国各省市各地区先后发布免罚清单积极实施并不断创新免罚清单制度，免罚清单制度被广泛应用于市场监管等多个领域，是对各领域根据当地的实际情况对一些轻微违法行为进行以一览表的形式进行罗列，清晰明了的展现出哪些行为可以免罚，并同时附加免予行政处罚的适用条件，并在政府官网上向全社会公开，接受人民群众和全社会的监督。
（二）理论基础
1.行政便宜主义理论
对于便宜主义的学理概念是对“起诉便宜主义”的详细叙述，是在1861年由德国的学者对于在刑事诉讼领域中“起诉法定主义”提出的。行政便宜主义理论最早是源于德国警察法的规范，在后来受到一定的打压，被严格形式的法治主义限缩，再到社会法治国再度扩张，渐渐发展成权力性行政乃至一般行政法的解释原理。行政法治对于便宜主义的态度变化顺应了法治的发展规律，体现了对行政法治的自身认识的持续不断的强化，也在一定程度上表明了便宜主义源自于行政，也可以说便宜主义是与行政法治相辅而成、相伴而生的。便宜主义在行政处罚中的运用价值有助于行政执法的合目的性要求。行政处罚是作为行政顺利执法的一种行政手段，应当有助于行政执法目的实现，并且将比例原则作为衡量的标准，满足目的实现下的最小侵害标准。运用便宜主义其实意味着行政机关可以获得裁量空间，在个案裁量中以行政目的的实现为导向采取更加合理的行政措施，有利于实现行政资源的合理配置。行政处罚的调查、执行都需要投入一定的成本，在执法方式的选择上应当考量到行政行为的成本效益问题，即如何利用有限的行政资源实现最大的社会效益。据此而言，便宜主义的行政处罚适用，可以使行政机关获得一定的灵活应对空间，在执法方式的选择层面致力于比较低的成本的执法手段，更好地实现纠正违法行为和促进公民守法意识的行政处罚目的。16我国新修改的《行政处罚法》第三十三条单独规定了不予处罚条款，以及在此基础上各地出台的免罚清单就是为了解决当下我国行政执法资源的有限性和行政执法案件不断增多之间的矛盾而设立的。这都是对便宜主义路径的探索和制度创新，都体现了行政便宜主义。
二、地方政府免罚清单的实施现状
(一)免罚清单的制定现状分析
自从“轻微不罚”、“首违不罚”免罚清单制度出台实施以来，就将其适用于多个领域，主要以市场监管领域为主要的实施领域，同时也在生态环境领域、公共交通领域、农村农业领域等其他多个领域也都制定实施了“轻微不罚”、“首违不罚”免罚清单可见免罚清单制度的适用范围之广泛。同时，截止到2023年的2月份为止，在北大法宝网站搜索与免罚清单制度相关的法律文件，首先是通过以“免罚”为关键词在北大法宝网站进行搜索，检索到的带有“免罚”字样的法律法规文件总共有168篇，其有51篇法律文件为地方规范性文件，只有1篇法律文件为地方司法文件，剩下的116篇法律文件全部都是地方工作文件，其中现行有效的法律文件有161篇，已经失效的法律文件有6篇。如果以“免罚清单”为关键词在北大法宝网站进行精准搜索，检索到与免罚清单制度有关的法律文件共有139篇，其中地方规范性法律文件为41篇，只有1篇法律文件为地方司法文件，剩下97篇法律文件全部都是地方工作文件。在这其中共有133篇有效的免罚清单法律文件。
（二）免罚清单在上海市的成功实践
在2019年，上海市监管局与司法局在市场监管领域领先出台《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，是对旧《行政处罚法》中第二十七条最后一款轻微违法行为不予行政处罚制度进行具体细化，对轻微违法行为的适用条件以清单的形式在政府官网上向社会群众公布。也让行政执法人员“有法可依”。36这份清单是国内首份轻微违法行为不予行政处罚清单。2021年3月，上海市市场监管局会同上海市司法局又发布《市场监管领域轻微违法违规经营行为免罚清单（二）》。这是继2019发布的《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》的又一份关于市场监管领域免罚清单。这份免罚清单对涉及了广告、知识产权、注册、计量、食品经营、价格等领域的违法行为进行了规制，如果符合是第一次违法并且没有造成严重危害的，经过及时的改正，可以免除行政处罚。自上海市市场监管部门发布的市场监管领域轻微违法违规免罚清单2.0版本实施以来，执法机关已经对2162家企业实行了不予处罚措施。其中，广告类案件最多，共1990件免于处罚的案例，推出了《免罚清单》的2.0版本，扩大了对免罚条款的适用范围，特别是在知识产权和价格方面，这还是第一次。
为了促进经济的健康发展，不断优化营商环境，为了能够缓解因疫情带来的市场压力和经济压力，在2022年7月底，上海市又发布了市场监管领域免罚清单3.0版本，在原先基础上又多增加了12项免罚事项将更多的可能是因疏忽大意，无意为之带来的轻微违法行为纳入进来，减轻他们的负担，给予这些小微企业带来更多的发展信心也能保护他们在这市场上的信誉，不能因“小错”给这些本就在疫情下艰难发展的企业带来沉重的打击。38在2019年到2022年，这3年来，上海共推出14份清单，覆盖了市场监管、消防、交通、生态环境等多个领域。
三、免罚清单制度存在的问题分析...............................27
（一）免罚清单制度内容上的不规范..............................27
1.免罚行为认定标准不明确...................................27
2.内容上是对现行立法的再次申述.............................28
四、免罚清单制度的完善措施....................................34
（一）制定统一的免罚清单制度..................................34
（二）细化免罚清单的有关规定..................................34
结语.............................39
四、免罚清单制度的完善措施
（一）制定统一的免罚清单制度
作为柔性执法手段之一的免罚清单制度，涉及领域之广且专业性较强，但是免罚清单制度存在免罚行为认定不标准、“首违不罚”制度与“轻微不罚”制度构成要件出现混乱适用的情况，这些情况的出现严重阻碍了免罚清单制度的成熟发展，也不利于免罚清单制度的法治化发展。大部分免罚清单是根据当地的实际情况因地制宜，如果仅仅是将免罚清单制定国家层面的的法律规范，毕竟每个城市的发展水平与状况不同，会失去其原有的灵活性和特性，僵化免罚清单制度。免罚清单的出现是为了使营商环境优化和不断提高我国的法治水平，所以需要去灵活的提高免罚清单制度的立法层级、制定出科学严谨的法律规范。建议应当以省级单位为主制定统一的免罚清单制度，对免罚清单制度的法律特点和适用范围、适用条件、制定名称等在本省内形成统一的共识，然后对免罚清单制度进行统一的立法规制，避免在各地出现适用免罚清单制度出现标准不统一的情形。63在对于免罚清单制度立法过程中，邀请各行业领域内的专业人员提出专业的意见与建议，各机关也可以邀请法律专家和学者对于有关立法方面提出建议与指导，同时将免罚清单的立法活动向社会进行公开，接受社会公众的监督，充分采纳社会公众的意见，终而促成免罚清单制度的法治化和规范化，打造完善的免罚清单法律规范。
结语
营商环境的优化与“放管服”的改革是社会发展的必然趋势，免罚清单制度即为服务型政府在大力发展的过程中所诞生的新型的柔性化执法措施，免罚清单制度作为行政机关一种创新型的行政执法模式，其具有针对性强，可操作性强、非强制性、协商性等多方面的特点。免罚清单的制定与实施对市场主体的首次违法行为、轻微违法行为建立了容错纠错机制，尤其是对中小企业的合法权益进行了保护，通过对企业诚信经营并自觉遵守法律法规进行指引，落实了优化市场营商环境、包容审慎监管的需要。现阶段，全国的各省市各部门都在积极地探索创新免罚清单制度，免罚清单被广泛地应用于市场监管、城市管理、医疗保障、交通运输等15个领域，对于行政相对人所作出的轻微违法行为、首次违法行为根据免罚清单对违法行为人作出免予处罚的决定，避免一些市场主体因为无心之失而带来的行政处罚而打击这些中小企业的信心，不仅仅是将行政处罚带来的不利影响予以化解还能够通过以教育、劝导等柔和手段达到行政处罚的根本目的，可见免罚清单在快速发展与实施的过程中取得了令人满意的执法效益与社会效果。
参考文献（略）