本文是一篇法学毕业论文，笔者认为彩票事业的发展及彩票公益金的管理需要制度进行规范约束。因此，建构科学合理的我国彩票公益金法律制度是财税法学人刻不容缓的使命，期待大家共同对该问题进一步研讨，本文仅是抛转引玉，文中存在的许多问题希望得到各位方家的批评指正。
1绪论
1.1研究背景与意义
1.1.1研究背景
财政收入大别为两类，一类为税收收入，另一类为非税收收入，简称非税收入。相较于税收法定原则的蹄疾步稳、“一税一法”的加速落实，与税收收入相对的非税收入却一直“拖了后腿”，法治化水平一直不高。2016年3月，财政部印发了《政府非税收入管理办法》，第五条规定：“非税收入实行分类分级管理。根据非税收入不同类别和特点，制定与分类相适应的管理制度。”对包括彩票公益金在内的共十二类非税收入的票据管理、资金管理及监督管理等方面都作出了详细的规范要求，是加强政府非税收入管理，规范政府收支行为，健全公共财政职能的体现。
另外，预算管理是财政工作的核心，预算管理的规范化是科学理财的重中之重。随着《预算法》2014年的修正和全口径预算管理的实施，非税收入正式被纳入到预算中。2017年党的十九大对预算提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的新要求，预算的重要性不断突显，从国务院的有关文件中也可以看出，政府越来越强调要坚持预算法定，强化对预算的约束。而非税收入作为全口径预算管理的重要内容，亟待加强规范化管理。
为进一步加强彩票公益金管理，提高资金使用效益，根据财政预算管理规定和彩票管理制度要求，结合中央和地方管理实际，2021年财政部修订了《彩票公益金管理办法》。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，明确了“加强非税收入管理法制化建设”的要求。2022年3月31日国家税务总局在其官网发布了《国家税务总局2021年法治政府建设情况报告》，其中提到“加快推进非税收入管理法制化建设……非税收入征管规范化、程序化、法治化水平不断提高。”
1.2国内外研究现状
1.2.1国外文献综述
（一）关于非税收入的研究
与国内相比，国外学者对非税收入的研究较少，且称谓也有政府收费、使用费等不同用语，主要原因基于非税收入在国外政府财政收入的占比较低。不同时期政府收费项目的划分存在一定的差异。
1.关于非税收入定义的研究。Ronald C.Fisher（2000）通过对征收要素的分析，界定了非税收入的含义，认为政府非税收入的基本要素包括但不限于：征收的主体和客体、非税收入的特征、征收的范围和标准、管理规则等。
2.关于政府收费的研究。Richard A.Musgrave（1984）通过对国家政府收费的研究认为，依据收费的原因可以将国家政府收费分为一般收费和主要收费两种形式。5Henry John Raimondo（1992）认为政府收费与经济社会发展关系密切，政府收费时必须考虑收费对社会经济的影响，同时亦应考虑收费对收入的具体分配是否存在影响，并应从这些实际情况出发，充分反映征收税费的必要性和重要性。
3.关于使用费的研究。Hyman D.David（2001）主要从财政收支的角度对非税收入的征收问题展开研究，其认为，一是要合理地提升政府购买性支出的比重，进而促进国家经济的发展；二是要保持国家财政收入的合理增长，在收入提高的情况下，尽可能地降低使用费的比重。7Osbome,Plastrik（1999）认为向政府服务的不同种类的顾客群体是使用费的征收主体，并认为提供服务的成本通常情况下就是从收取的使用费中予以支付的。
2彩票公益金的相关概念与理论基础
2.1相关概念界定
2.1.1非税收入法治化的含义
财政部《政府非税收入管理办法》对非税收入的类型作出了界定。56彩票公益金作为一类非税收入，存在法治化程度不高的情形。同样地，在财政法中，其他类型的非税收入的法治化程度同样不高，相关法律制度亟需完善。故而非税收入法治化建设任重道远。非税收入作为公共财政最重要的组成部分，其管理基础只能是法治，只有建立完善的法律制度体系，用法律约束财政分配，利用法律加强对政府财力的全面约束，并设置切实可行的行政法规对征收过程进行严格监管，才能达到非税收入规范管理的目的，因此法制化对于非税收入管理具有重要意义。57当然，法制化只是第一步，如何在实现有法可依、依法理财之后更好地实现非税收入管理全方位的法治化才是我们应努力达至的目标。
2.1.2彩票资金的构成
彩票资金，是指彩票销售实现后取得的资金。彩票公益金是彩票资金的重要组成部分。《彩票管理条例》第四章彩票资金管理对彩票资金进行了专章规定，其中第二十八条分三款，对彩票资金的构成进行了规定。第一款规定：“彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金。彩票资金构成比例由国务院决定。”任何一部分资金的增加或减少都会影响另外两部分资金的比重。第二款规定：“彩票品种中彩票资金的具体构成比例，由国务院财政部门按照国务院的决定确定。”第三款规定：“随着彩票发行规模的扩大和彩票品种的增加，可以降低彩票发行费比例。”意即，彩票资金是由彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金构成的，但具体的三部分的构成比例会因彩票品种的不同而不同，且会因时而变。
2.2理论基础
2.2.1财税法一体化理论
财政是国家治理的基础和重要支柱，税收是现代财政文明和推动社会善治的制度典范，二者具有一体化的逻辑基础，既反映为统一财税法学科范式下财政法与税法的理论话语统合，也表现为法治中国建设下财政与税收的法治价值、法治体系和法治能力的统筹协同。自改革开放以来，我国公共财政体制逐步确立，税制不断发展健全，法治理念和方式渐成共识，朝向财政国家、税收国家、预算国家和法治国家耦合演化，财税法学体系和财税法治建设一体化的方向也愈加清晰，如财税法学科的兴起发展，财税领域基本法的推进制定，财税法律规范的体系协调，财税权责配置的匹配一致，财税权力运行的协同高效，国家预算收支的平衡兼顾等。财政法和税法的一体化在实践中和理论上均存在问题。相较于落实较好的税收法定，财政法定在实践中未能得到很好展现。彩票公益金作为非税收入的代表，希冀能通过其法律制度的完善，以促进更好地落实继续落实财政法定原则。
2.2.2社会利益本位理论
每一个法律部门在确定自己调整范围时，都以维护哪方面利益作为自己的基本出发点，也就是以什么为本位。经济法是以社会利益为本位的。经济法的社会利益本位原则包括两大子原则：综合效益原则与实质公正原则。第一，经济法上的综合效益将经济效益、社会效益与环境效益相统一，是近期效益、中期效益和长期效益的有机结合，是宏观整体利益与微观个体利益的兼顾。彩票公益金的使用区别于个人主义私法体系下对微观效益的追求，而是以促进整个社会公益事业的发展为旨归，体现了经济法的综合效益观。第二，经济法的公正观，是一种实质公正观，它不同于形式公正理念中的起点公正、机会公正、代内公正，而是更强调结果公正、分配公正和代际公正。彩票公益金的筹集和使用作为社会分配理论中的三次分配，将筹集的公益金用于救助社会弱势群体，并用于公益事业和基础设施的建设，遵循了经济法的实质正义。
3 我国彩票公益金法律制度的现状及存在的问题 .............................. 16
3.1 我国彩票公益金法律制度的现状 ............................ 16
3.1.1 我国彩票公益金的立法现状 ................................... 16
3.1.2 我国彩票公益金的实践现状 ................................... 17
4 域外代表性国家彩票公益金法律制度及经验借鉴 .......................... 28
4.1 域外代表性国家彩票公益金法律制度 ................................ 28
4.1.1 英国彩票公益金法律制度 ....................................... 28
4.1.2 美国彩票公益金法律制度 .................................. 29
5 完善我国彩票公益金法律制度的对策 ........................ 33
5.1 完善彩票公益金的相关立法及规定 ............................................ 33
5.1.1 提高彩票公益金立法层级 ......................................... 33
5.1.2 细化彩票公益金的相关规定 ...................................... 33
5完善我国彩票公益金法律制度的对策
5.1完善彩票公益金的相关立法及规定
5.1.1提高彩票公益金立法层级
通过借鉴域外代表性国家彩票立法的经验，建议尽快出台《中华人民共和国彩票法》，将现有的《彩票管理条例》上升为法律。90将《彩票管理条例》《彩票管理条例实施细则》等符合实际的基本性问题列入该法。提高彩票公益金的立法层级，并不是说要将彩票公益金以及其他类型的非税收入都要通过法律的形式进行规范，这不现实也无必要，也不符合财政法定的本意。与此同时，做好彩票公益金制度与预算法的对接。彩票公益金作为政府性基金预算管理收入的一部分，与预算法有着紧密的联系，对于彩票公益金管理的完善，离不开预算法律制度的修改，建议在预算法中增加相关内容，并理顺其归属，从而使彩票公益金和其它预算内资金的管理与使用更加科学和规范。
5.1.2细化彩票公益金的相关规定
建议将现有的《彩票公益金管理办法》上升为《彩票公益金管理条例》，对涉及彩票公益金管理的基本问题予以统一进行具体化规定，并将分散在不同规范性文件中有关彩票公益金管理的基本问题纳入该条例中，增加具体可操性的说明。另外，针对彩票违法问题建议纳入司法程序，目前相关规定中之规定了自上而下的内部救济程序91，而这远远不够，建议加大对财税行为的可诉性研究与立法，建议在以后的相关立法中规定当事人的诉权或增加公益诉讼的相关规定。如可以规定在彩票公益金管理部门及有关单位在损害彩票公益金接受者的合法权益时，可以自行起诉或授权有关社会团体或人民检察院依法向人民法院提起公益诉讼。
结语
熊伟教授曾在中国法学会财税法学研究会2021年年会上作的题为《从学科对话中找寻财税法学的问题与主张》报告中发出呼吁：“如果能将财务与政务适当区分，以资金为核心去建构规则体系，财税法的特性会得到充分体现，更容易得到法学界的关注和重视。”本文即是以彩票公益金这一资金为核心进行法律制度研究的成果。关于彩票公益金的研究，法学界关注的较少，近几年多为财税法学者以及其研究生撰文探讨，笔者在借鉴前人成果的基础上，归纳了关于彩票公益金存在的共性问题，如提取、使用、分配等环节的问题，又针对彩票公益金纳入政府性基金预算的不恰当展开了分析。相信通过上述问题的研究与探讨，会对我国彩票公益金法律制度的完善提供助益。与此同时，彩票公益金作为非税收入的一种，存在的问题也不是其特有的，其他非税收入资金类型下一步法治化的研究也应从彩票公益金法律制度的完善中汲取经验，共同促进我国非税收入整个法律体系的法治化进程。《彩票法》的制定已列入全国人大常委会2021年度立法工作计划预备审议项目，说明彩票法的时代已经到来。
彩票事业的发展及彩票公益金的管理需要制度进行规范约束。因此，建构科学合理的我国彩票公益金法律制度是财税法学人刻不容缓的使命，期待大家共同对该问题进一步研讨，本文仅是抛转引玉，文中存在的许多问题希望得到各位方家的批评指正。
参考文献（略）