本文是一篇法学毕业论文，笔者认为通过在中观上优化部门整体支出绩效评价，链接微观项目和宏观政府预算绩效评价，有利于部门项目顺应宏观的战略规划，促进部门履职，同时作为预算绩效管理的核心环节，绩效评价先行有利于推动部门整体预算改革，进而实现预算法治、预算善治，预算共治，推动国家治理体系、治理能力现代化建设。
一、部门整体支出绩效评价法律制度的基本理论
（一）部门整体支出绩效评价法律制度的基础阐释
当前我国深化预算绩效管理改革、项目支出绩效评价工作如火如荼进行，积累了宝贵的经验。然而部门整体支出绩效评价方兴未艾，与传统预算相比，绩效预算有哪些特点，预算绩效评价又包含哪些内容，在我国尚未形成规范化的绩效评价法律制度。相关概念之间界限模糊，内涵众说纷纭，故分析制度的基础性工作有助于为后续制度研究保驾护航。
1.从预算的功能看预算绩效评价
预算作为公法，规范主义视野下的预算具有控权和监督之品性，修改后的《预算法》改变预算的宏观调控功能为约束功能，用法律控制公权力，然而控权只是预算法最基础的功能，实践中各种改革均指向“服务型政府”，要求政府以人为本，以增进人民福祉为导向，变管理为治理，积极行为，提供高效便民服务，“通过支持、促进、保障政府公共职能行使的多种方式回应社会公共需求，达致特定公共政策目标的实现”，①这一趋势是功能主义公法的体现，规范主义和功能主义下预算法的功能如下表1、2所示：
（二）部门整体支出绩效评价法律制度的理论支撑
理论是我们认识世界的参照物，但理论预测的结果跟现实总归有一些差别，我们需要根据这些差别来调整假设，以使得这些差异尽可能地小，把现实和理论对照的过程就是证伪的过程，也叫科学过程，科学是一个过程而非静态的事情，经过不断筛选，淘汰掉旧的理论，找到更好的理论。
1.公共财产法理论
公共财产法理论是运用法治力量控制公共财产权，保护公民权利的理论，其认为财税法的本质是控权法，而非宏观调控法。
由于个人能力有限和自利性导致许多类似治安，大型基建只能由政府提供，公民让渡部分私人财产形成公共财产，政府得以使用公共财产提供公共产品，政府由此获得的正当收税、使用公共财产的权利为公共财产权，政府获得的公共财产并非成为归政府所有的私财产，而是政府代公众持有、用益的信托财产集合。由于财产具有公共性，故财产的使用应该回应公共需求，以满足公众利益、福祉为导向。“由于公共财产权在脱胎于行政权的财政权的基础上产生,往往以积极行使的方式运行,其行使会对私人财产权造成相当影响。公共财产的取得必然伴随着对个人财产的剥夺;公共财产的用益和处分目标在于实现公共财产取得和支配的经济绩效和功能效用最大化,在某种程度上关系着个人让渡财产的价值实现程度”。②作为公权力的公共财产权,伴随着对个人财产的剥夺且权力总有自我扩张的天性。因此根据人权保障原则、人民主权原则，要求运用法治力量控制公共财产权，保护私人财产权。控制方式为法治控制，指公共财产的取得、用益、和处分有明确的法源，权利行使程序正当和健全的问责机制。在取得上，程序正当，依法收税，不得侵犯公众权利，取得后，有不得贪污挪用的消极义务和应妥善保管，对其进行高效的运营、管理和分配的积极义务。公共部门使用预算时，预算效用最大化是公众所追求的，所以在财政支出上体现出与收入控制不同的授益层面，从消极控制公共财产权和积极行使公共财产权造福于民两个层面共同诠释公共财产法理论。
二、我国部门整体支出绩效评价法律制度的现状考察与问题剖析
（一）我国部门整体支出绩效评价法律制度的现状考察
立法现状可以直观观察到一个国家对某项制度的重视程度以及发展状况。我国关于细化的部门整体支出绩效评价的法律规定还属于空白，但有关绩效评价的内容中央层面集中在《预算法》、《预算法实施条例》以及财政部的规范性文件中，②地方层面集中在地方性法规中。③下文将对其中涉及绩效评价法律制度的内容进行梳理。
1.我国部门整体支出绩效评价法律制度的法律梳理
法律方面，《预算法》对有关部门支出绩效评价的内容上升到法律层面：各部门对预算支出开展绩效评价，绩效评价结果与预算挂钩，各部门编制预算参考上一年的绩效评价结果。预算信息公开，公开的内容包括预算、预算调整、决算、预算执行情况报告并作出说明。以及政府采购、审计报告。另外，还规定了公民有检举、控告的权利。
行政法规方面，《中华人民共和国预算法实施条例》是对预算法的细化，第二十条规定：《预算法》第三十二条第一款所称绩效评价，是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。关于绩效评价主体，在部门自评的基础上加上财政部的再评价，明确各部门职责分工，预算管理中，财政部是监督机关，监控各部门及其所属机关单位预算执行情况监控和并对情况进行绩效评价，各部门的职责是做好预算执行工作并将执行情况和绩效评价报告上报财政部门。
（二）我国部门整体支出绩效评价法律制度的问题剖析
1.法律基础薄弱
预算控制首先是形式控制，即有充备的法律为支撑，使预算主体、行为做到有法可依，实现预算约束，但现阶段我国部门整体支出预算绩效评价立法还存在法律位阶低，约束力不足和法律框架不成体系的问题。
（1）法律位阶低
部门整体支出绩效评价的制度化建设目前止步于财政部门的部门规章、政策指导或规范性文件层面，根据文中第二章的现状梳理发现我国在立法层面上有关部门整体支出绩效评价的多是政策性规定，采取红头文件方式发布，尚未用法律将之固化。部门整体支出绩效评价改革的推动缺乏立法支持，少了国家强制力的推动，工作上存在较为明显的障碍。部分采取地方规范性文件发布，位阶低，约束力和强制力不够,无法形成预算硬约束达到绩效评价的目的，导致部门绩效评价形同虚设，绩效成为流程正确的一环，部门绩效均是优秀和良好，部门自评报告大部分为100分，预算资金调整频繁，绩效目标并未起到规范约束作用，出现法律政策执行效果不明显的空转现象。
（2）法律框架不成体系
目前我国尚未出台一份全国层面的部门整体支出绩效评价与管理办法，作为预算的统领性文件--《预算法》及其实施条例中对部门整体支出绩效评价中信息公开与公众参与、第三方评价制度、结果应用制度、指标体系方面也没有具体的规定，其他法律法规在此方面也是语焉不详。另外，各地根据国务院和财政部发布的预算绩效评价政策采取不同的绩效评价流程。中央与地方、地方与地方之间,存在着某些规定不一致的现象,并且无法做到相互协调。“绩效管理沦为一种运动式管理,绩效管理要素因人而异、朝令夕改,甚至因人而废,缺乏统一的规划和约束,削弱了绩效管理的规范性”。①究其原因是因为政策的强制力不够，对各级部门不能形成统一的规范和指导作用。
三、我国部门整体支出绩效评价法律制度的优化路径........................35
（一）完善法律法规体系..............................35
1.明确立法模式.............................36
2.把握立法思路与立法重点.........................37
结语......................52
三、我国部门整体支出绩效评价法律制度的优化路径
（一）完善法律法规体系
欲求部门整体支出绩效评价的法治化，立法首当其冲。西方发达国家在绩效预算改革中均采取了立法先行的推广路径，这不仅是预算绩效评价法治化的基础和前提,还是绩效预算改革的内在要求,法律的稳定性和权威性能保障绩效预算改革，也为部门整体绩效评价改革提供强大的法理支持，能有效排除改革的阻力。
1.明确立法模式
美国、新西兰的政府预算改革均是以立法先行，且大多依靠单行法。1993年，美国国会通过《政府绩效与结果法案》，以法律形式规定各部门重视绩效预算，编制绩效报告，培养了部门绩效意识，推动了绩效预算的发展。布什政府时期公布了《总统管理议程》，奥巴马政府时期，美国绩效预算改革主要集中于完善绩效信息数据的收集、分析和报告公开等方面，2009年颁布《美国复苏与再投资法案》以及《数字化问责制和透明度法案》，2010年，美国国会通过《政府绩效与结果现代化法案》重申了绩效导向管理和问责制报告的重要性，并给予法律保护，在法律支持下，预算绩效管理改革在美国持续稳定推进。故可借鉴域外经验，立法先行，推动改革。
立足国情，在我国应该采取哪种立法模式，是修改《预算法》还是制定新的单行法？笔者认为现阶段应该先修改《预算法》增加部门整体支出绩效评价的内容，之后在实践基础上修改《预算法实施条例》或者制定单行法，原因如下：一是从我国实践中看，项目支出绩效评价较为成熟，可以将成果法律化，而部门整体支出绩效评价在我国尚处于起步阶段，还未形成较多成熟经验，但又需要法律推动，故可先在《预算法》中进行原则性规定，在人大立法的统领下，国务院及各部门再根据各地改革经验做出细化规定。二是根据《预算法》的统领作用来看，《预算法》是国家调整预算关系的法律规范的总称，是包括预算编制、审查、批准、监督等环节的，而部门整体支出绩效评价属于预算绩效管理，不管是现阶段的事后评价还是未来的要全方位融入预算的每个环节，其都不是独立存在的，所以目前需要统筹兼顾预算的各个环节，贸然制定单行立法不可行。三是根据立法效率，新《预算法》实施以来，有许多令人诟病的地方，比如预算编制中只将绩效评价结果作为参考，将讲究绩效作为原则，但在法律中仅有较少内容涉及绩效预算，法律已经滞后于实践，修改《预算法》是大势所趋，在此情况下，修改《预算法》比制定单行法更具效率和效益性。
结语
部门整体支出绩效评价法律制度旨在对部门预算资金整体支出的全过程监控，达到优化资源配置，提高资金使用绩效，实现预算民主的要求。其对于完善我国预算绩效管理、提升政府公信力、建设服务型政府具有重要意义。
目前我国关于部门整体支出绩效评价法律制度的大环境还存在不足，部门绩效意识并未全部觉醒，部门整体支出绩效评价目前还处于试点阶段，在各部门并未引起足够重视和广泛推广，信息公开不积极，存在上热下冷的实施困境，中长期规划并未建成，相关制度并未完善。法律基础薄弱、多元主体参与制度不完善、程序性设计不通畅、结果应用制度不健全等问题共同制约了部门整体支出绩效评价法律制度发展。严重制约了我国预算绩效管理的发展，对此，应在法律法规体系、多元主体参与绩效评价制度、规范部门整体支出绩效评价程序、绩效评价结果应用制度上加足马力、进行优化健全，切实发挥出部门整体支出绩效评价法律制度的工具理性和价值理性，形成系统的部门整体支出绩效评价法律制度，随后扩展到包括收入在内的部门整体预算绩效评价制度，推动部门全过程预算绩效管理的发展。
通过在中观上优化部门整体支出绩效评价，链接微观项目和宏观政府预算绩效评价，有利于部门项目顺应宏观的战略规划，促进部门履职，同时作为预算绩效管理的核心环节，绩效评价先行有利于推动部门整体预算改革，进而实现预算法治、预算善治，预算共治，推动国家治理体系、治理能力现代化建设。
参考文献（略）