本文是一篇法学毕业论文，本文结合了青海省作为全国生态大省的实际情况，并参照国务院、重庆、四川、贵州、新疆等已出台的《条例》进行完善，确保所提出的建议是切实可行的。
一、绪论
（一）选题背景及意义
1.选题背景
2021年习近平总书记在青海考察时就对青海经济发展作出深刻剖析，认为青海省要实现高质量发展，就要积极营造鼓励、支持、引导民营企业发展的营商环境。为此，青海省政府高度重视《青海省优化营商环境条例》（以下简称《条例》）的立法工作，《条例》于2021年7月28日由省人大常委会通过，自2021年10月1日起施行。。故而青海省应构建符合生态大省定位的营商环境。 青海省通过营商环境立法，为青海省持续优化营商环境保驾护航，加强了各级政府对优化营商环境的领导，保护了各类市场主体的合法权益。
从局部到整体的视角进行分析，通过完善营商环境立法保障体系可以促进地方营商环境优化。从整体到局部的视角进行观察，地方营商环境的优化存在的问题也为营商环境立法体系的完善提供参考。当前，我国正处于十四五建设时期，营商环境建设的好不好直接关系着十四五期间我国经济发展的快不快。2021年11月，国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，以北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳这6个城市为首开展营商环境创新试点，要求各地方高度重视地方营商环境优化，努力打造国际一流营商环境。为此，各个地方应密切关注本地方营商环境优化，并且将地方营商环境立法体系的构建工作当成各项工作的“排头兵”，给予足够多的重视，这将对我国整体营商环境水平的提升具有重大意义。
（二）文献综述
1.国外营商环境立法研究现状
从所收集到的文献来看，国外学者热衷于从政府在营商环境中所起的作用进行研究：[1]Irma setting-slavie在进行全球营商环境研究时，重点关注了发达国家的政府行为，发现即使是发达国家，政府也要主动介入营商环境建设。如果在市场发展初期，政府就对营商环境建设不加理睬，那么随着市场经济的发展，政府就更需要采取有效的行政手段加以引导，这样才能构建适应该国经济持续发展的营商环境。[2]Carmen Dobrin，Marius Cioca则通过对发展中国家进行研究，认为发展中国家由于经济实力的欠缺，政府引导市场有序发展中就会表现出乏力，从而对本国的营商环境建设没有过多干预。但是对于发展中国家的政府而言并不是完全的放任不管，虽然政府不能采取有效行政手段干预，但是可以通过顶层设计，完善营商环境立法，出台一系列优惠政策，保证政府对营商环境建设，这是符合发展中国家的经济发展需要的。
除政府作用外，国外学者还从营商环境评价体系的各项指标入手，研究营商环境的建设问题，并取得了丰富的研究成果。从全世界来看，针对营商环境评价指标体系的构建最具发言权的组织，当属世界银行，自2003年针对世界各国经济发展水平的《营商环境报告》问世以来，各国都通过努力优化本国营商环境，以此提高在该报告中的国际排名。此外，国外学者也对营商环境评价指标体系进行了相应的分析与研究。[3]Carlin,Wendy和Paul Seabright通过调研获得的案例进行对比分析，发现社会制度是影响营商环境整体水平的重要因素，通过社会制度的有效调整，可以带动营商环境水平的快速提高；Klapper L、Lewin A等针对发展中国家进行调研，在获取到的上百个发展中国家的调研结果中，发现外商企业是否具有进入一国市场的意愿，是由该国的政治环境、社会治理、商事法律的完善等多要素决定的。如果一个国家要想提升外商企业进入该国市场的意愿，必须从上述因素入手，提升国家营商环境水平。
二、营商环境的概念与构成
（一）营商环境概念和特征
1.营商环境概念界定
首先，世界银行关于营商环境概念的界定。2003年由世界银行发布的《营商环境报告》，第一次将“营商环境”作为衡量世界各国市场经济发展水平的标准之一，该报告是世界银行为了实施发展私营部门战略针对全球多个经济体进行调研评估而来。此外，世界银行专门成立了Doing Business小组，专门负责对世界各国营商环境进行整体评估，并在对各国评估的基础上对营商环境作出系统化解释，认为营商环境是指企业在正常生产经营活动中为了遵循政策法规所消耗的时间和成本等条件。在统一的营商环境概念指导下，该小组继续针对全球近两百个经济体创建了统一适用的指标体系，并自2003年来每年都不断丰富该指标体系，通过指标体系的完善不断丰富营商环境的概念内涵22。目前，世界银行对营商环境的概念界定在国内外也是具有广泛而深刻的影响力和说服力的，对我国乃至世界各国的营商环境概念辨析都有巨大作用。
其次，国内立法关于营商环境概念的界定。国务院颁布施行的《优化营商环境条例》从国家层面对营商环境进行规定，该《条例》针对营商环境概念如此解释道“本条例所称营商环境，是指市场主体涉及的体制机制性因素和条件”23。在国务院出台的《条例》中营商环境概念被分为以下部分，一是营商环境针对的主体是“市场主体”，该主体范围极其宽广包括个体工商户、非公司企业法人、来华从事经营活动的外商企业等等；二是活动范围限制在“市场经营活动”，突出营商环境针对营利性活动的特点；三是营商环境包含的主要内在因素是政府的体制机制性因素和条件。除了国务院高屋建瓴的规定营商环境概念，地方出台的《优化营商环境条例》也对营商环境概念进行界定，如2019年3月1日起实施的《黑龙江省优化营商环境条例》就从政务环境、市场环境以及法治环境出发对营商环境进行概念界定，将营商环境概念限定于企业发展过程中涉及的外部因素和条件24。2019年9月1日起实施的《天津市优化营商环境条例》对营商环境概念新增人文环境内容，不过最后也认为营商环境是企业涉及的外部因素和条件25，再如《河北省优化营商环境条例》26都对营商环境的概念进行了界定，但是这些地方优化营商环境条例的颁布实施时间都早于国务院出台的在全国范围内适用的《优化营商环境条例》，如果将地方条例出台时间限定在国务院出台之后，例如《青海省优化营商环境条例》27、《四川省优化营商环境条例》28等都没有具体针对营商环境的概念进行阐述，如有进行界定也是与国务院针对营商环境的概念界定一致，例如《贵州省优化营商环境条例》29。总之，地方营商环境立法对营商环境概念要么避之不谈，要么和国务院《条例》照搬照抄，要么早于国务院《条例》出台前针对营商环境概念进行被迫解释，但是从各地方营商环境立法来看，营商环境的概念最后都落脚于“制度和条件”。
（二）营商环境评价指标体系
1.基于理论构建评价体系
王志荣（2018）基于新公共管理论，提出我国营商环境评价指标体系的建立应先从税收环境开始35。但笔者认为青海省作为生态大省并不应该以税收作为青海省营商环境评价指标，应从生态资源的保护角度进行青海省营商环境评价指标的构建。张三保等（2020）将国外营商环境评价指标体系与国内体系进行对比研究，提出构建“市场、政务、法律政策、人文”四个一级指标，并结合“市场环境、政务环境、法治环境”构建二级指标，以此来构建更适应国内地方营商环境建设的评价指标体系36。青海省在进行优化营商环境时也可从以上四个一级指标入手，紧扣生态保护，构建具有青海省特色的营商环境。满姗（2018）认为国内营商环境评价体系的建立缺乏第三方参与，各地方的评价体系是政府为主导建立的，故而在各省市的营商环境评价体系中，都包含国际化、市场化、法制化三方面的内容37。所以，在青海省接下来的优化营商环境工作中要构建第三方评价体系，客观公正的指出优化营商环境过程中所存在的问题。井潇（2019）认为我国东西部地区经济发展差异较大，要清楚地认识到我国现有的经济体系两极分化较为严重，各个城市之间公共基础实施供给不同，地方政府对营商环境评价指标体系构建的政策环境有待加强。故而青海省应构建符合生态大省定位的营商环境。
三、青海省优化营商环境存在问题与原因剖析 ..................... 12
(一)青海省优化营商环境立法存在的问题 .................. 12
1.青海省营商环境排名情况 .................................. 12
2.青海省优化营商环境立法过程 .................................. 13
四、国内其他省份营商环境立法实践 ............................ 18
（一）其他省份优化营商环境立法现状 ........................... 18
（二）青新贵川渝五地立法比较 ...................... 19
五、《青海省优化营商环境条例》完善建议 ............................ 26
（一）突出生态大省地位，增加立法特色 .......................... 26
1.强调《条例》对生态环境重视 ....................... 26
2.《条例》制定融入生态保护 ........................... 26
五、《青海省优化营商环境条例》完善建议
（一）突出生态大省地位，增加立法特色
1.强调《条例》对生态环境重视
生态环境是营商环境建设所必须的外部环境之一，并且人与自然和谐相处是营商环境建设所追求的目标。为建设西北地区生态大省，青海省营商环境建设离不开对生态环境的保护。从立法体系完善来看，一是要对营商环境外部的生态资源加以保护，以三江源国家森林公园建设为例，针对三江源等生态脆弱地区，不适合发展重工业的地区就禁止重工业发展，建议在青海省条例总则中强调营商环境建设要注重对生态资源的保护。二是要强化市场主体的生态责任，通过营商环境建设鼓励青海省内发展清洁能源产业，以减少对传统化石能源的依赖，对企业“三废”排放进行有效监管，此外，还可以加大对新能源汽车行业的扶持力度，鼓励群众低碳化出行。三是要加强对省内水资源的保护，青海省作为“中华水塔”，其在水资源保护层面的责任不可谓不重，为突出青海省对水资源的保护力度，应在青海省条例中加以彰显。综上，青海省在进行营商环境优化时，可以在《条例》总则部分，增加关于生态环境重要性的规定，在制度的具体安排上，可以在总则第一条立法的目的中，作如下修改，在原有的“为了持续优化营商环境”后面加上“符合生态保护要求，发挥生态经济优势”，通过这样的制度安排将生态脆弱的劣势转化为生态竞争的优势，努力实现生态文明建设与营商环境建设融合发展，努力为青海省优化营商环境建设提供青山绿水的生态环境。
结语
全力推进青海省优化营商环境建设是青海省建设西北经济高地的必要途径。青海省地处青藏高原，是我国多条河流的发源地，有“中华水塔”之称，生态资源丰富。在此背景下，经济发展以资源依赖性经济为主，在建设现代化强国的目标下，这样的经济发展方式略显单一。与东北老工业基地不同，青海省优化营商环境建设缺乏经济发展基础，但是“硬件设施”不行，可以靠“软件设施”来补。青海省委省政府针对营商环境建设不断进行调整完善，在营商环境立法保障方面也取得了很多经验，但是营商环境立法不应止于“立”，《青海省优化营商环境条例》依然有许多可以继续修改和完善的地方。在后续修改完善中，要突出青海省生态立省的目标，用立法这种最经济实惠的方式，将青海省生态保护融入到营商环境优化中，助力青海省经济取得长足发展，用立法保障青海省优化营商环境建设，向世界展示营商环境法治化、国际化、便利化的美丽青海。
本文还存在以下不足之处。首先，优化营商环境立法是一项系统性工作，与优化营商环境相关的地方性法律文件有很多，本文只是选取时间上较新、地域上相近的一小部分进行比较研究，无法做到将全国所有的优化营商环境立法纳入研究范围。其次，关于《青海省优化营商环境条例》完善建议的提出，本文结合了青海省作为全国生态大省的实际情况，并参照国务院、重庆、四川、贵州、新疆等已出台的《条例》进行完善，确保所提出的建议是切实可行的。但是在进行优化营商环境地方立法的研究分析中，笔者难以一己之力进行深入调研，所以本文更多的是从制度层面上进行综合分析，缺少从实际运行效果进行研究。总体而言，各地方在优化营商环境立法上仍有大量问题值得后续进行理论与实践相结合的研究。
参考文献（略）