本文是一篇法学毕业论文，笔者认为土地征收补偿的目的是保障失地农民的生活、居住和就业需求，土地征收补偿方式的选择体现着政府公共服务能力和水平，也受多种现实因素的制约。
第一章 导论
1.1 研究背景
我们生活在一个开辟人类新历史的光辉时代。处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，我国的土地征收制度依法发挥着推进经济增长和工业化、城市化的任务，但以土地为支撑的经济发展模式也依然存在着不协调、不可持续的问题。受单轨制限制，我国集体所有的土地不能直接进行开发和使用，必须通过征收才能服务于城市化建设，因土地征收权的频繁运用而引发的土地征收纠纷也由来已久。土地征收机关与被征收主体之间似乎始终存在不可调和的矛盾，从本质上看这是公共利益和个人利益的冲突、公权力与私权利的对弈，但也不乏改革开放后由于市场经济的实行、城镇化进程加快带来的制度改革步伐迟缓于高速发展经济带来的影响。放观世界上较早开启工业化进程的发达国家，建立在土地私有制和市场经济基础之上的土地征收纠纷并不是很突出，这是因为持续存在的土地征收实践已与长期积累的研究成果所适配，给予了纠纷以公共利益、合理补偿和正当程序的限制。我国在过去40年里也积累了众多土地征收法律制度改革经验，围绕公共利益认定和征收补偿标准方面的学术研究也日渐繁荣，新《土地管理法》及相关法律规范的修改也体现了对公共利益征收目的的限制、征收补偿标准的提高以及对土地征收程序的规范。对土地征收纠纷的研究也应当立足于当下改革发展环境，立足于新时代新的历史方位，在服务国家两个一百年建设目标的前提之下，给予这历史课题以源源不断的新活力。
1.2 研究目的和意义
1.2.1 研究目的
回顾过去实践历程可以看出，因急于求成而忽略法理人情的极端恶性征地事件层出不穷，随着近些年法治环境的优化与征收程序的规范，极端土地征收纠纷案件正在逐渐降低存在感。《土地管理法》（2019）出台后，据不完全统计，2019年全国涉及土地征收的行政裁判文书共有9079份，2020年相关行政裁判文书共有8903份，即便新法以公共利益的明确、集体经营性建设用地入市等规定化解了部分实践难题，但通过检索中国裁判文书网可以发现2019年前后两年土地征收行政裁判文书数量相当，说明该纠纷并没有从根本上解决，反而在新的时代环境中展现出了新的特点。从学术界对失地农民征收补偿社会效果的调查研究结果来看，土地征收的群众满意度普遍不高，土地征收纠纷在未来较长一段时间内依然有成为社会不安定因素的可能性，需要国家社会和学术界给予持续关注。
实践是检验真理的唯一标准，新法实施背景下土地征收案件的现状如何、土地征收纠纷又面临怎样的司法裁判困境、如何基于现有法治环境更好地化解土地征收纠纷，是本文通过对陕西省2020-2021年土地征收行政裁判文书的分析期待回答的问题。基于司法裁判文书的权威性，通过对土地征收纠纷司法裁判现状中受案特点以及裁判情况的归纳，可以看出在司法裁判在审查公共利益目的、合理征收补偿以及规范征收程序方面存在困境，要回应群众诉求、从根本上化解纠纷仍要从上述三方面畅通司法审查监督和救济的渠道，以期为土地征收纠纷案件的司法裁判提供一些思路建议，发挥司法维护社会公平正义的底线作用，为土地征收法律制度的完善提供借鉴参考，真正实现土地征收行政效率和社会效果的统一，为我国经济发展转型和可持续的城市化建设奠定稳定根基。
第二章 土地征收纠纷基本概念和理论基础
2.1 土地征收纠纷基本概念
2.1.1 土地征收
土地征收是国家的一种内在权力。世界各国大多均存在土地征收制度，但不同国家政治基础和法律体系不同，土地所有权的归属和征收自然也有较大区别。但土地征收权作为国家权力的体现，基本上都要基于公共利益目的，通过硬性征收或柔性收买方式，改变土地所有权归属和利用性质。在历史上，我国的土地征收贯穿在漫长而曲折的土地改革过程中，从抗日战争时开始的“土地没收”延续到了新中国成立以后，1950年颁布的《土地改革法》与三大改造密切配合，完成了土地所有制的转变，实现了国家对土地的强力控制（刘婧娟 2013），因此土地征收的前身有浓厚的没收与充公色彩。但是随着我国社会主义制度的建立，国家在保留土地征收权的同时，给予了被征收人诸多利益分配的空间和自由。我国的土地征收是指国家基于公共利益，在国家强制力的保障之下，依照法律规定的权限和程序将集体经济组织所有的土地转化为国家所有，同时对土地相关权利人基于补偿安置的过程。土地征收由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。基于我国土地性质的二分法，土地所有权分为全民所有制和劳动群众集体所有制，现阶段的土地征收以公共利益、正当程序和公平补偿为核心。以加强土地管理、切实保护耕地为立法精神，我国规定集体土地须经收归国有后才能进行开发和建设，因此土地征收行为在很长一段时间内将持续存在。虽然新《土地管理法》在坚持公有制不动摇的前提之下，明确规定集体建设用地可以直接入市、与国有建设用地同价同权，化解了诸多现实纠纷。
2.2 土地征收纠纷理论基础
2.2.1 社会冲突论
社会冲突论是社会学的基础理论。在该学科语境下，冲突指的是对于理念和利益的矛盾和争斗，比如价值观、权利和资源。社会冲突理论基于意欲通过对社会冲突的全方位研究，证明社会冲突在促进社会发展方面的积极作用。科塞及其他学者认为，这个积极作用体现在保持社会体系活力、释放压力缓解对立，有助于社会不同群体的融合以及整合社会资源，从而形成新的社会群体、建立新的规范制度。和谐社会一直是人类的普遍追求，中国古代也有“大同社会”的美好构思。但达伦多夫认为，社会不仅有稳定和谐的一面，同时也有冲突变迁的一面，而有积极意义的冲突正是社会发展的前提。关键问题在于通过怎样的机制能够将冲突的积极作用发挥出来，以可控的合法机制来释放社会紧张、回应社会诉求的“安全阀”理论在一定程度上回答了这个问题。
土地征收纠纷也是一种典型的社会冲突，体现了私人利益和公共利益的对立，体现了个人权利与行政权力的博弈，背后反映了被征收群体对合法利益的捍卫和要求。这种现实性冲突是指为了实现某种目标的冲突，因此纠纷本身不是目的，而是实现目的的一种手段。在不直接涉及基本价值观或道德理念的前提下，这种纠纷都不会给社会带来实质性危害，反而有助于引起关注，促进救济。正确看待经久不息的土地征收纠纷时，还应畅通土地征收诉求表达机制、权利救济机制，为解决土地征收纠纷做出努力。
2.2.2 公共利益本位论
公共利益本位论是现代行政法理论基础发展到一定阶段，为从根本上揭示人本行政法赖以存在客观基础而出现的理论，最早由叶必丰教授在1995年提出，用现代集体主义人文精神重视服务与合作、信任与沟通的角度构思现代行政主体和相对人之间的理想关系。该理论的主要内容包括，利益关系决定法，权利来源于法，是实现利益的手段。叶教授认为，公共利益与公共利益关系、个人利益与个人利益关系、公共利益与个人利益关系，是政治和法律的基础。行政法所体现和调整的正是以公共利益为本位的利益关系。从矛盾辩证法的角度来看，公共利益和个人利益也是一组对立统一的矛盾，公共利益是矛盾的主要方面，决定着该矛盾的性质、内容和发展方向，居于支配地位，个人利益应服从公共利益。但这并不意味着漠视个人利益，毕竟公共利益是个人利益的集合，因此行政法追求的目标应当是公共利益与个人利益的和谐统一，只有当个人利益与公共利益冲突时，公共利益才能优先。行政程序的本质是要求行政主体按公共利益作出意思表示，因此行政程序不应当侧重于互相协作或控权平衡。基于此，叶必丰教授认为行政诉讼受案范围和诉权应当扩展，因为“行政诉讼不是控制行政权或平衡公共利益和个人利益的法律机制，而是审查行政行为是否真正体现公共利益的法律机制”。
第三章 土地征收纠纷司法裁判现状 .................................... 13
3.1 样本选取说明 ................................... 13
3.2 土地征收纠纷司法受案特点 ..................... 14
第四章 土地征收纠纷司法裁判困境 ....................... 23
4.1公共利益司法审查标准不清 ............................... 23
4.1.1缺乏公共利益审查标准 ......................... 23
4.1.2缺乏成片开发审查标准 ............................. 24
第五章 土地征收纠纷司法裁判困境的出路 .............................. 29
5.1 明晰公共利益司法审查标准 ................................... 29
5.1.1公共利益的合法性 ..................................... 30
5.1.2征收行为的比例性 .............................. 31
第四章 土地征收纠纷司法裁判困境
4.1公共利益司法审查标准不清
世界上很多国家或地区明确规定了法院对公共利益的认定具有司法审查权，但目前在我国该项权力仍属于空白（高飞 2018）。《土地管理法》（2019）规定了土地征收决定应当符合公共利益的需要，并采取列举加概括的方式将军事、外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情况纳入了公共利益的范畴，从而为司法审查“征收决定是否出于公共利益”提供了法律依据，但在司法实践中对与这六种情形相关的土地征收决定进行公共利益审查的标准却仍然缺位。
结合陕西省2020-2021年土地征收案件行政裁判文书中对“征收决定是否符合公共利益”的争议焦点的分析，可以看出目前司法实践中法院的裁判路径基本将公共利益的认定与符合“四规划一计划”、符合法定程序、促进经济社会发展以及商业开发方式不排斥公共利益的认定为思路，但基本都未对其进一步地分析论证，纵然基于司法裁判兼顾效率与公平的考虑，也受制于司法人员理论水平和法律素养的高低，但限制司法监督实质作用发挥的主要原因还是缺乏对公共利益的司法审查标准，使得公共利益条款有被滥用和虚职的风险，也不符合现代化法治建设关于公正价值的追求。除此之外，《土地管理法》（2019）关于成片开发条款的具体情形规定不够明确，给予行政机关以较大自主权，导致现实中大量农民以极端方式对抗成片开发建设的情况时有发生，学术界对此也一直颇为诟病。
第五章 土地征收纠纷司法裁判困境的出路
5.1 明晰公共利益司法审查标准
行政机关作出行政决定的过程是“法的第一次适用”过程，而行政诉讼则是“法的第二次适用”。叶必丰教授所主张的“行政诉讼应当审查行政行为是否真正体现公共利益，在此过程应当更加侧重公共利益，实现公共利益和个人利益一致”的“公共利益本位论”是土地征收纠纷将公共利益目的纳入审查范围、明确公共利益审查标准的重要理论基础。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021）第 30 条明确规定，有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合以上规定列举的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。为了重构完整的土地征收公共利益认定程序，保障公共利益目的的顺利实现，应当充分发挥司法机关对公共利益的司法审查权力，确定明确的公共利益司法审查标准，从而有效防止行政裁量的滥用和公共利益的泛化，进而分保障被征收人的合法权益。基于司法审查谦抑性特征，为了维护行政权权威，保障行政权在消除私权阻碍社会公益的不良影响，司法应当给予行政权以信赖和尊重。但基于征收实践中公共利益泛化带来的非理性征地现象，司法审查在当下实践状况下应加大对公共利益征收目的审查，不仅局限于目前司法裁判现状中对公共利益合法性的形式审查，按照先形式审查后实质审查的顺序，明确以成本收益比例分析方法为核心的公共利益实质审查标准，让土地征收真正成为“公益、私益经充分权衡后所得之结果”（陈立夫 2007）。值得注意的是，因成片开发建设条款规定不够明确，实践中的成片开发建设也存在诸多不符合公共利益的情形，在对其进行司法审查时应给予特别关注，除坚持公共利益审查标准之外，现阶段可以通过进一步明确成片开发建设的情形，确保《土地管理法》（2019）的公共利益条款目的得以真正全面地实现。
参考文献（略）