本文是一篇法学毕业论文，笔者认为，我国首先在政府信息公开例外的实体法方面，从隐私的客观和主观着手，在实践中厘清个人信息和个人隐私界限，明确规定信息公开例外中个人隐私的界定、范围，将其具体化到有法可依。
第一章典型案例及问题的提出
一、典型案例
案例1：2013年5月2日，G市B区政府对李某某作出《房屋征收补偿决定》，并将该决定在李某某房屋范围进行张贴公告。李某某发现G市B区政府张贴的公告中含有居民身份信息及身份证号码，便以该区政府张贴公告的行为侵犯身份信息为由，向当地中级法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为张贴的公告中含有个人身份信息的行为不违反法律规定，至于是否合理不影响合法性的认定，对其诉讼请求不予支持。经二审法院审理后，作出撤销一审判决，确认B区政府所作的行政行为的违法性，并驳回上诉人李某某其余不合理的诉讼请求。
案例2：2013年5月26日，刘某某等3人向B区政府提出信息公开申请，申请公开的内容是包含刘某某所属的D村12社的征地补偿及房屋拆迁补偿等相关政府信息。B区政府收到申请书之后并未在合理期限内回复刘某某等申请人，刘某某等3人提起信息公开之诉，要求B区政府在一定期限内履行法定职责。一审法院认为，刘某某等3人申请公开的D村12社的相关补偿信息，其内容大部分都与他人的财产状况紧密联系，属于公民私人生活领域的秘密，一般不愿意向他人公开，法院依据《条例》的例外规定，作出不予公开，判决驳回刘某某等3人的请求。二审法院维持原判。
案例3：2014年8月20日，G市（县级市）公安局收到王理某申请信息公开的材料，王某某要求G市公安局公开“魏某某、王某某户口迁移到D村的资格事实及法律依据”。G市公安局收到申请之后，调取信息审查时认为其内容涉及魏某某、王某某的利益需要征求其意见，遂将此征求程序告知王理某，所以G市公安局对他的答复可能会延迟。G市公安局向魏某某、王某某发去征求意见书，收到第三方及魏某某、王某某的意见之后，立即对王理某的申请进行了答复。之后，王理某对答复不服，向K市公安局申请行政复议，K市公安局维持G市（县级市）公安局作出的决定。
二、问题的提出：政府信息公开中的个人隐私保护
上文引用的四个典型案例，是目前在国内争议性比较大、反映的问题比较具有代表性的信息公开例外中涉及个人隐私的案例。案例1陈述了政府依职权公开的信息，其中含有公民身份证号码，公民提起行政诉讼维护自己个人隐私权，属于第三人反信息公开之诉；案例2陈述了政府信息公开部门没有在合理期限内答复公民公开信息的申请，申请遂起诉至法院的信息公开之诉；案例3陈述了申请人申请公开的信息内容涉及第三方个人隐私利益，行政机关经征求第三方意见之后做出拒绝公开的决定，申请人提起的信息公开之诉；最后一个案例4，陈述了信息公开中个人隐私和公共利益之间的问题，遂提起行政诉讼。
从这些案例，可以看出政府信息公开中所要保护的隐私权的界限是非常模糊和不确定的，结合快速发展的数据时代背景，关于个人隐私的信息泄露在众人眼中的可能性增大，因此在政府信息公开制度下，如何平衡公民知情权与公民隐私权之间的冲突当下急需解决的重要问题。《条例》关于例外规定的具体概念、范围、标准等都过于简单化，使得实践中缺乏可操作性和执行性，出现很大的偏差。同时，从政府信息公开例外之个人隐私的角度，也反映出条例中其他例外在实践中也存在界定不清的问题。因而，由以上四个典型案例我们可以总结出其所反映的重要问题：第一，在政府信息公开诉讼中“个人隐私”如何界定，结合刚颁布的《个人信息保护法》以及民法典中关于隐私的规定，有必要探讨个人隐私和个人信息的关系以及相关法律的适用问题，最重要的是解决案例问题时所依据的评判标准不一致，导致同案不同判的现象；第二，申请政府信息公开的信息内容是否属于个人隐私与是否必须向第三人征求意见的问题，当申请内容属于个人隐私与公众利益或重大利益发生冲突时，关于重大利益的外延是否一致问题，如何平衡个人隐私与重大利益的关系；第三，政府信息公开制度实行的根本目的是保障公民的知情权，而政府信息公开例外所保护的利益恰恰与知情权的利益相冲突，所以政府信息公开制度必须建立严密的监督机制和救济途径，去平衡好各种冲突问题。下文将对上述问题展开，进行分析。
第二章政府信息公开之例外的理论基础
一、政府信息公开例外的界定
《政府信息公开条例》中的例外规定，亦可称作为政府信息“免于公开”的范围，可以理解为政府对于其所掌握的信息应当坚持以公开为基本原则，以不公开为少数例外，从而做出的范围限定和有关制度的安排。政府对其所掌握的信息进行公开是一项基本原则，但有原则就必然会有“例外”的存在，例外的存在不在于扩大了政府的“自由裁量权”，而在于使各种社会公共利益产生冲突等特定情形下，政府能更加能够平衡好信息公开的利益与不公开的利益之间产生的冲突问题。
从广义层面理解来看，政府信息公开的例外可以被划分为强制类例外和自由裁量类例外。其中，强制类例外信息一般是指在立法时用法律条文明确规定出来的，类似我国国家秘密信息的规定。对于该类的信息，若信息申请人请求予以公开，根据法律规定，义务机关就必须对申请人如实回答该部门是否拥有该信息，是否应当予以公开。若该部门是否拥有该信息而对信息申请人进行答复就构成了对该信息的披露，则政府机关等部门则必须选择拒绝答复信息申请人该部门是否拥有该信息，该类信息称之为特别例外信息，特别例外信息是指直接由法律明文规定不予公开的情形，政府机关等部门就必须选择拒绝答复信息申请人该部门是否拥有该信息，因为此时政府正面的回复就可能构成对信息的泄露。
自由裁量类的公开例外是指除保密信息以外的其他例外信息，该例外信息法律并未直接明文规定不予公开的情形而政府机关部门就可以进行选择性的不公开。自由裁量例外的信息并不意味着只能拒绝或完全保密，政府机关应当在综合把握各方利益的前提下，对需要被自由裁量例外的信息加以裁量从而决定是否公开。在某些情况下，“例外信息”公开所带来的社会利益远远大于不公开所保护的利益，这种情况下赋予政府机关一定的自由裁量权，不但可以使政府信息公开制度更为科学和全面，而且也真正实现了“例外”所要保护的社会利益。
二、政府信息公开例外的理论基础
（一）表达自由权
表达自由权，是西方漫长统治斗争和思想进步过程中激发的产物，是由古代的宗教精神逐步演进为近现代的宪法精神。《欧洲人权公约》中对于表达自由有这样的表述：人们无论是持有意见还是接受意见或是输出信息等方面都是享有表达自由权的表现，即人与人之间彼此都是言论自由的，并且对于该言论的一些使用也是自由的。按照欧洲人权委员会的解释，“输出信息的自由”仅仅赋予信息和观念的生产者、提供者或者组织者。③在1966年的《公民权利和政治权利国际公约》中，对于表达自由的概念和受法律保护的范围在条文中已明确体现出来，且该法规定公民主张自己权利的行为不受干涉，其表达自由的媒介可以是多样的，允许跨越国界。《美洲人权公约》在1969年生效，其内容和上述的《公民权利和政治权利国际公约》规定几乎一样。因此可得知，法律所要保护的自由包含了表达自由权，并且将其视为保护公民不可缺少的权利，而信息和观念的生产者、提供者或者组织者所拥有的“输出信息的自由”更是这一权利的重要组成部分。①所以该权利必须有两方面同时存在，才能实现其作用及存在的意义，即信息的制造者和信息的接受者两者不可或缺。
在我国，政府信息公开不等于政府所有信息都要公开，因为公开只是手段，维护人民的权利才是法律所要实现的目的，而维护人民的权利是为了真正的实现公共利益。政府信息涉及到科学、教育、文化、政治、军事等领域，同时又与其他重要利益存在交叉，例如国防安全、公众信息安全、行政效率等。若政府公开这些内容，导致公共利益受损则是必然的。只有认真加以区分，明确各自界限才能避免不同利益间的冲突。因此，对信息输出者公开政府信息的行为加以限制，做到“有所为、有所不为”，才能避免冲突，更好实现各方公共利益。第三章政府信息公开之例外的立法评析.......................................13
一、政府信息公开之例外的立法现状................................13
二、政府信息公开之例外的立法评析...................................14
第四章政府信息公开之例外的立法完善...............................23
一、完善政府信息公开例外中隐私权保护的实质规定........................................23
（一）明确隐私权的内涵...........................23
（二）明确个人隐私的范围..........................................26
结论....................................36
第四章政府信息公开之例外的立法完善
一、完善政府信息公开例外中隐私权保护的实质规定
（一）明确隐私权的内涵
政府信息公开例外的存在，其目的就是确定政府信息可以公开的范畴。目前大多数国家都普遍采取明确规定的方式来确定例外事项。通过立法，明确指出哪些政府信息不在公开的范围内，剩下的政府信息则是可以全部公开的范畴，类似于“负面清单”。而在实践中，政府机关在决定某一事项是否可以公开而行使自由裁量权时应当将其权利限制到最小范围，从而避免对公民的权利造成损害。我国虽然对相关内容的立法较晚，需要以借鉴其他国家先进的立法经验，使得例外条款规定的较为完善。“以公开为原则”并不对立排斥“不公开为例外”，相反两者是相辅相成的关系，只有明确了“不公开为例外”的范围，才能更好地落实“以公开为原则”。
从隐私权的现行法律规范入手，不难看出对隐私一词的界定更像是在下定义，解释什么是隐私的立法模式。该模式的优点在于起到了高度概括的作用，一定程度上避免了法律的滞后性，在司法实践中可以适时的作出解释，但弊端也显而易见。纵览世界范围内各国关于政府信息公开的法律规定，许多发达国家在明确其含义后，再加以确定外延的范围作为辅助手段。例如，法律对认可的隐私事项加以列举说明。该方法可以使公民清楚的知道该词的含义及所要保护的权利，使得公民在司法实践活动中结合自身需求可以清楚地判断能否适用，从而降低公民参与成本，提高公民参与司法活动的积极性。国外通过定义加外延的立法模式可以被我们借鉴吸收。我们可以在现有的基础上，再通过举例说明，对隐私一词就可以清楚地加以界定。
结论
制定政府信息公开制度作用就是保障公民的知情权，为建设民主政治国家、法治政府发挥其作用，所以在政府信息公开过程中公民的隐私显然不是该制度追求的核心价值，相比之下只能成为次要的价值。然而在这大数据信息时代，恰巧需要政府通过信息公开这个关系纽带，与公民建立良好关系并进行互动、反馈，而且公民的法治意识不断增强，也更加注重自己的隐私保护，所以政府在信息公开中应重视对公民个人隐私的保障。不可忽视我国政府信息公开的例外规定在实施中存在问题，从每年不断上涨的信息公开诉讼案件数量就可以看出来，其中关于个人隐私争议的案件占绝大多数。
笔者认为，我国首先在政府信息公开例外的实体法方面，从隐私的客观和主观着手，在实践中厘清个人信息和个人隐私界限，明确规定信息公开例外中个人隐私的界定、范围，将其具体化到有法可依。包括《政府信息公开条例》第十五条公共利益的外延概念，必须通过法律规定明确列出，使这些具有可扩大解释的词义限制在一定范围内，在全国上下实践操作中形成统一的衡量标准，尽力完善好好个人隐私在公开前的事前保护。通过调整政府信息公开例外的程序方面的规定，完善事前告知程序，落实第三人同意的程序问题，解决关于第三人是否同意公开的相关问题；建立例外事项的审查程序，应该设置各个省份的信息公开例外事项审查委员会，进行全国统一培训，将焦点问题集中讨论做出决定，划分出一致的判断标准，再下发到实践中去。法律的实施也离不开严密的监督体系，政府信息公开保障的就是公民知情权和隐私权，当然也离不开司法机关和公民群众的监督力量。
参考文献（略）