城市地下综合管廊PPP项目风险分担研究

本文通过对相关赋权方法及指标评价方法的比较分析，结合各种方法的特性及适用范围，引入风险分担影响指标体系，修正熵权-ANP-Shapley 模型和熵权-ANP-TOPSIS 模型。并依托长春市城区地下综合管廊 PPP 项目，在分析项目风险因素清单和核心参与方基础上，利用风险分担模型确定已识别风险的承担主体及各主体的承担比例，成功实现了论文的理论与实践相结合。

1 绪论

1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
我国城市地下管线的建设大多始于新中国成立初期，限于国家当时整体发展水平，地下管线的规划及建设未能统筹规划，不足以满足城市长期发展需求。近年来，随着国民经济发展和城镇化进程加快，对城市地下管线在统筹规划、建设规模、建设方式和运营管理等方面提出了更高要求。城市地下综合管廊可将地下管线集约化安置与管理，有效解决城市地上开挖难、地下布局乱的难题，是我国城市现代化建设的标志之一[1]。为保证我国城镇化、现代化的健康稳步推进，2013 年起，国家密集出台相关政策文件，提出将地下综合管廊作为完善城市基础设施建设、满足城市发展需求的重要抓手，积极全面的推进城市地下综合管廊建设。
地下综合管廊虽具有充分利用地下空间、实现市政管线高度集约化等优势，但其建设周期长、建筑技术复杂、投资额巨大，政府部门既没有相应建设技术及管理经验，财政情况又不足以承担巨大的资金投入。PPP 作为地下综合管廊建设管理的创新模式，可实现公共部门和私营部门的优势互补、资源整合，更高效的发挥公共部门的规划、组织、协调能力和私营部门在资金、技术、信息、管理经验等方面的比较优势，提高运营效率，打造经济发展新动力。2014 年国务院办公厅发布〔2014〕27 号文，正式将 PPP 模式引入综合管廊建设领域。近年来，在政府大力支持下，城市地下综合管廊 PPP 项目建设如火如荼，根据中国拟在建项目网统计，截至 2017年底，我国综合管廊拟在建里程 6575 公里，拟在建项目数量共计 515 个，其中 259个项目采用 PPP 模式，占比 50%，项目分布在 28 个省市。济南高新区、海东市、珲春市等地运用 PPP 模式开展的城市地下综合管廊建设项目都取得了不错的成绩，但随之而来的挑战也不容忽视。
...........................

1.2 国内外研究综述
1.2.1 地下综合管廊 PPP 模式的应用
城市地下综合管廊作为城市新型基础设施的典范在我国大力推广，但因其遭遇了财力、管理体制等问题而效果甚微[5]，城市地下管线综合管廊项目建设模式改革迫在眉睫。
（1）地下综合管廊 PPP 项目可行性研究
城市地下综合管廊建设起源于 19 世纪的欧洲，首先出现在法国，迄今已有 100多年的发展历程，随后在英国、西班牙等国相继开展建设[6]。地下综合管廊具有管线直埋所无法具有的很多优点，并很快在世界各国得到推广、普及和研究。Canto-Perello, J 等[7]研究了综合管廊的可行性及其在城市中的实际应用。指出综合管廊是城市地下规划的一个关键因素；Hunt,D.V.L[8]对英国公用事业的安装和维护展开研究，提出地下综合管廊建设是解决英国目前公用事业建设不可持续性的方法，但建设短期直接成本高，政府缺乏足够的财政资金与建设经验，成为推动地下综合管廊发展的重大障碍。
为此，专家学者对其建设模式的创新展开研究。Chen&SubPrasom[9]认为政府资源和政府财政预算的不足、社会对高质量基础设施服务需求的增加、基础设施项目由政府垄断向放松管制的政策变化趋势是推动 PPP 模式快速发展的关键因素；许春燕[10]通过对国内城市地下综合管廊 PPP 项目的典型案例比较，基于全寿命周期理论从项目融资、管理体制等方面分析了 PPP 模式在地下综合管廊建设中的可行性；吴芳亮[11]通过梳理我国基础设施建设存在的问题，提出将 PPP 模式引入基础设施建设具有缓解政府财政负担、提高建设运营及资本运用效率等优势；张军令[12]以长春市地下综合管廊 PPP 项目为案例进行研究，从 PPP 模式在地下综合管廊建设中具有的优势角度，论证了地下综合管廊 PPP 项目的可行性；杜娅妮[13]通过分析项目参与各方对综合管廊项目融资认识不足、收费定价政策缺失等问题，并参考国内外的有关案例，指出 PPP 融资模式对综合管廊项目融资具有积极作用；刘慧慧等[14]通过建立的 VFM 评价模型，以北京中关村综合管廊项目为实证案例，验证了 VFM 评价 PPP 模式下综合管廊项目的可行性；李芊等[15]分析综合管廊项目特点和 PPP 模式特征，运用 OWA 算子并引入可拓物元，定量计算识别的 7 种PPP 模式对于综合管廊的适用程度。
................................

2 管廊 PPP 项目风险分担实施现状及理论方法分析

2.1 地下综合管廊 PPP 项目实施现状
本节将从政策及项目实践两方面阐述地下综合管廊 PPP 项目的实施现状。首先，本文研究的实证项目位于吉林省长春市，因此梳理了国家及吉林省针对 PPP模式以及地下综合管廊项目实施的相关政策，并提炼了关于本文研究的地下综合管廊 PPP 项目风险分担方面的相关内容，以此作为研究的政策导向并提出研究问题；其次，在项目实施层面，分析了 6 个地下综合管廊 PPP 项目的相关案例，分析研究问题，为本文研究的风险分担原则、风险分担影响指标体系、分担手段及方案设计等提供借鉴。
2.1.1 地下综合管廊 PPP 项目的制度政策
（1）PPP 模式运作相关制度政策
PPP 模式是一种复杂但高效的公私合作模式，针对 PPP 模式的“复杂”，政府从项目采购、投融资体制、权责分配、流程审批等方面提出指导意见，以应对“复杂”造成的难题；针对 PPP 模式的“高效”，政府部门鼓励采用 PPP 模式开展大型基础设施建设，并着重强调了私营部门在 PPP 模式“高效”开展项目中的重要意义，具体内容梳理如表 2-1 所示。

.............................

2.2 地下综合管廊 PPP 项目相关理论与方法
本节旨在分析并解释地下综合管廊 PPP 项目风险分担研究过程中使用的相关理论与方法。在基础理论层面分析相关理论的核心思想，为本文研究提供理论支撑；在基本方法层面比较各指标赋权及评价方法，为本文风险分担模型的构建奠定基础。
2.2.1 相关基础理论
（1）复杂系统理论复杂系统理论
在20世纪60到80年代提出，90年代开始流行，是一门主要研究复杂性和复杂系统的科学。复杂系统理论建立在系统论、耗散结构论、信息论、控制论、突变论、协同论等基础上，之后被逐步应用到生物学、物理学、经济学、管理学等领域。复杂系统是由相互作用、层次繁杂的众多单元组成的，每个单元又由若干具有关联作用的元素组成，具有整体性、协同性、开放性、涌现性、突变性、随机性、混沌性等特征[55]。即系统整体所具有的功能和性质不同于各组成单元和要素个体具有功能和性质的叠加，各单元、要素在相互作用的同时也具有从外部环境获取资源的能力。系统内部环境与外部环境交互作用，产生功能和性质的涌现甚至突变现象，而这些变化具有高度不确定性，大多是无法准确预测的，例如应动态管理因致险因子衍化而引发的项目风险。
城市地下综合管廊PPP项目是一个处在开放环境中的涉及多层次、多目标、多阶段的动态变化的复杂系统，项目的各单元，如目标单元、组织单元、过程单元等之间，以及各单元与内外部环境之间都存在复杂的关系。项目规模越大、参与主体越多、契约关系越复杂包含的不确定性因素越多[56]，基于复杂系统理论考虑城市地下综合管廊PPP项目的风险分担，可得到如下结论[57]：①风险分担涉及多个承担主体且各主体功能和性质不同，应以各风险承担主体自身属性为基础进行责、权、利、险的分配；②风险因子及风险分担影响因素受项目及各承担主体内外部环境影响，且相互作用，进行风险识别及分担时应全面综合的考虑各因素影响；③风险因子在不同阶段、不同环节的属性、受环境影响程度等存在差异，应动态识别及管理风险。
.................................

3 城市地下综合管廊 PPP 项目风险分担模型构建.......................26
3.1 风险分担原则 .................................26
3.2 风险分担影响指标体系 .......................27
4 案例实证研究——风险分担模型应用 ................................37
4.1 项目简介 .................................37
4.1.1 项目背景 ..............................37
4.1.2 运作模式 .........................37
5 城市地下综合管廊 PPP 项目风险管理对策建议.............57
5.1 风险分担方案设计思路 ..........................57
5.1.1 风险初步分担 ................................57
5.1.2 风险全面分担 .......................58

5 城市地下综合管廊 PPP 项目风险管理对策建议

5.1 风险分担方案设计思路
科学的风险分担方案不仅可以提高项目风险分担的可操作性，同时可实现项目价值最大化，达到多赢局面。城市地下综合管廊 PPP 项目风险受地质条件、既有管线及构筑物、规划设计、施工管理等多因素影响，易发生耦合演变。同时，项目核心参与方众多，大大增加了统筹协调及风险管理难度。因此，本文从 What、Who、When、How 四个角度考虑[86]设计风险分担方案，即风险分担方案中要分担的地下综合管廊 PPP 项目风险因素是什么（What）；要承担并应对项目风险因素的是哪一方（Who）；在项目全寿命周期哪个阶段分担（When）；风险因素如何分担，承担比例是多少（How）。为解决以上问题，将风险分担方案分为初步分担、全面分担、动态分担三个阶段。在风险初步分担阶段，依托项目参与方的自我评估，遵循风险分担原则进行风险初步分担；在风险全面分担阶段，应用风险分担模型确定风险最佳承担主体以及最优承担比例，对初步分担阶段遗留的承担主体存在争议和多方共担风险的归属问题提出进一步的定量化解决方案；在风险动态分担阶段，通过对风险进行实时跟踪管理，降低新增及“变异”风险对项目产生的不利影响，以适应项目动态变化而带来的风险分担。具体分析如下。
风险的初步分担主要发生在项目全寿命周期的立项决策阶段，政府部门在评估项目的可行性时根据地下综合管廊 PPP 项目的勘察报告、历史资料等，通过专家访谈、实地调研等方式，识别项目初步风险清单。结合风险属性、合作方式，考虑政府与私营部门（这里的私营部门是与政府部门相对的，包括社会资本、金融机构、勘察设计单位、工程施工单位、监理公司、保险机构、运营维护商等）的风险控制水平、现存资源量、管理体系健全度以及纵向社会资本量等因素，评估双方风险控制力。

........................

6 结论与展望

6.1 研究工作与结论
城市地下综合管廊作为城镇化建设的“先行者”，为解决项目建设难题，引入PPP 模式，创新其融资及管理体制。在阻碍创新项目发展的问题中，风险分担问题是核心。因此，本文将风险分担模型作为主要研究对象，通过文献分析、数值模拟、实证研究等方法建立模型，将模型应用到具体项目中，得到构建的模型具有科学合理性的结论。并基于研究成果，为城市地下综合管廊 PPP 项目的风险分担提出对策建议。具体内容如下：
（1）明确了阻碍城市地下综合管廊 PPP 项目发展的核心问题
由于城市地下综合管廊项目的复杂性及 PPP 模式的创新性，城市地下综合管廊 PPP 项目的开展受到风险分担不合理的阻碍，致使私营部门对此类项目望而却步，大量研究及政策支持的背后是风险分担主体的缺失和分担方法的局限。风险分担主体的缺失表现为同属于私营部门的社会资本、管线单位、金融机构、设计单位等项目核心参与方需承担的风险未得到明确；分担方法的局限表现为，指标赋权及评价方法存在计算困难、方法与项目不匹配、理论与实践有差距等问题，缺乏科学性、适用性和可操作。
（2）构建了合理的城市地下综合管廊 PPP 项目风险分担模型
本文通过对相关赋权方法及指标评价方法的比较分析，结合各种方法的特性及适用范围，引入风险分担影响指标体系，修正熵权-ANP-Shapley 模型和熵权-ANP-TOPSIS 模型。并依托长春市城区地下综合管廊 PPP 项目，在分析项目风险因素清单和核心参与方基础上，利用风险分担模型确定已识别风险的承担主体及各主体的承担比例，成功实现了论文的理论与实践相结合。
（3）提出了城市地下综合管廊 PPP 项目风险分担对策建议
科学合理的风险分担应当有系统有效的方案去实施，各环节环环相扣、各主体按部就班、各风险分而治之。通过整合柯永建等人的研究结论与本文研究成果，提出了将风险分担方案分为风险初步分担、全面分担、动态分担三个阶段的设计思路，解决了“3W1H”问题。同时，对私营部门实施城市地下综合管廊 PPP 项目时的风险管理分别从宏观和微观视角提出了人员素质、管理模式、防范重点等方面的建议，以保证研究理论尽可能规范的应用到实践中，实现项目总价值的最大化。
参考文献（略）