1 绪论
1.1 选题背景
“十三五”阶段，我国在污水问题的处理上将投入 15,603 亿元，污水处理规模及投入资金将随着城镇化进程的加快而日益增长。市政污水处理属于城镇基础设施建设，是公益性项目，具有投资大、收益慢、建设时间长等特点。然而，污水处理行业投资需求的逐渐增大，仅凭国家及地方政府财力已不能满足，以营利为目的的私营企业在无特殊情况下不愿承担公益责任，而中小型私营企业面对这种资金要求也无力承担，同时，政府在市政污水处理上的高投入、低收益以及高能耗，已成为一个大的难题，这就要求仅靠财政能力不足以解决污水处理问题的政府必须另辟蹊径。
加速市政污水处理基础设施建设，拓宽现有市政污水处理的投融资渠道，是我国当前城市基础设施建设中亟待解决的问题。在这种情况下，PPP 模式的引进为市政污水处理题解决了资金方面的燃眉之急，PPP 模式通过引进社会资本极大地拓宽了项目融资渠道，减轻了政府的财政压力，且因其具有可操作性和简易性从而深受重视。
PPP（Private Public Partnership）是一种政府和社会资本互相合作的新型投融资模式。以政府和社会资本“双赢”或“多赢”、风险共担为理念，实现各参与主体的利益，可有效减轻政府财政压力，降低项目风险，适用于投资大、收益慢、建设周期长的大型公益性项目，可完美解决污水处理问题面临的困境。然而“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，本文拟对 PPP 模式在污水处理项目上的实际应用进行研究，将理论与实际相结合，为我国市政污水处理引入 PPP 模式提供借鉴。
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2 文献综述...........................
1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
PPP 模式主要以定性研究为主，以问题为导向，多是从宏观层面进行分析，各个领域微观层面 PPP 模式的具体应用及其细节方面还有所欠缺，以一个具体案例为切入点，将理论与实践相结合，可加深对 PPP 模式的理解。
1.2.1 理论意义
PPP 模式主要以定性研究为主，以问题为导向，多是从宏观层面进行分析，各个领域微观层面 PPP 模式的具体应用及其细节方面还有所欠缺，以一个具体案例为切入点，将理论与实践相结合，可加深对 PPP 模式的理解。
1.2.2 现实意义
PPP 模式可有效解决大型基础设施项目可投入资金不足的问题，但应铭记理论没有成功指导实践毕竟只是理论，因对 PPP 模式理解不深、胡乱应用导致夭折的 PPP 项目大量存在，说明应该具体问题具体分析。本文以一个实际的具体案例入手，对 PPP 模式在污水处理项目上的具体应用加以分析，为污水处理行业引入 PPP 模式提供帮助，对其他基础设施建设领域应用 PPP 模式可能也有一定地借鉴意义。
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PPP 模式可有效解决大型基础设施项目可投入资金不足的问题，但应铭记理论没有成功指导实践毕竟只是理论，因对 PPP 模式理解不深、胡乱应用导致夭折的 PPP 项目大量存在，说明应该具体问题具体分析。本文以一个实际的具体案例入手，对 PPP 模式在污水处理项目上的具体应用加以分析，为污水处理行业引入 PPP 模式提供帮助，对其他基础设施建设领域应用 PPP 模式可能也有一定地借鉴意义。
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2.1PPP 模式定义和分类
2.1.1PPP 模式定义
PPP 模式在国外研究较早，联合国训练研究所、欧盟委员会、加拿大和美国PPP 国家委员会分别对 PPP 模式进行了定义。联合国训练研究所认为 PPP 是为满足公共产品需求而采取的公共和私人倡导者或公共和私营部门之间形成的合作伙伴关系[0F1]。欧盟委员会认为 PPP 是为公共部门和私营部门建立起一个关于利益和风险的沟通渠道，由私营部门代替公共部门提供公共服务[1F2]。加拿大 PPP国家委员会认为 PPP 就是公私部门相互合作形成的一种利益共享、风险共担的共同体关系，这种关系会使原先公共部门提供公共服务的职责转移到私人部门[2F3]。美国 PPP 国家委员会认为 PPP 是一种另类的外包模式，把原先公共部门负责的项目外包给私人部门，公共部门负责监督和保证项目的顺利进行，私人部门利用自己的资源负责项目全生命周期的建设运维，并提供相应的公共服务[3F4]。
通过上面几个机构对 PPP 的定义，大概可总结一些 PPP 的共同特征：第一， 公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词；第二，把提供公共产品或服务，包括提供基础设施作为合作的目标；第三，强调利益共享，在合作过程中，私营部门与公共部门实现共赢；第四，风险共担[4F5][5F6]。
2.1.2PPP 模式分类
PPP（Private Public Partnership）是建立了政府和社会资本沟通的桥梁，将社会资本引入公共基础设施的建设中，发挥政府和社会资本各自的优势，满足公众对公共服务的需求[6F7]。根据我国实际情况，PPP 模式存在外包类、特许经营类和私有化类三个具体应用模式[7F8][8F9][9F10]，每个模式下也都有不同的具体的执行方式，下面对各个大类型及其具体执行方式进行介绍。
（1）外包类 PPP 模式
外包类 PPP 模式是一种浅层次的 PPP 模式，社会资本只是负责项目一个或者少量工作，大部分工作还是由政府完成，只负责项目的建设内容，或作为政府的委托人管理维护提供公共服务的公共设施，这种类型社会资本承担的风险较低[10F11]。外包类 PPP 模式分为模块外包和整体外包，其中模块外包主要包含管理外包、服务外包、DB、DBMM、O&M 和 DBO 六种执行方式。
1）管理外包
政府委托社会资本代为管理某项公共设施来提供公共服务，并向社会资本提供一定费用，合同期一般为 3-5 年[11F12]。
2）服务外包
社会资本为为公众提供公共服务，政府给予报酬，合同期一般为 1-3 年。
3）DB 模式
DB 模式是设计-建造模式（Design-Building）的简称，社会资本在政府的委托下，按照签订好的协议进行项目设计与建设，并承担工程延期和费用超支的风险，项目完成后协议结束。
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外包类 PPP 模式是一种浅层次的 PPP 模式，社会资本只是负责项目一个或者少量工作，大部分工作还是由政府完成，只负责项目的建设内容，或作为政府的委托人管理维护提供公共服务的公共设施，这种类型社会资本承担的风险较低[10F11]。外包类 PPP 模式分为模块外包和整体外包，其中模块外包主要包含管理外包、服务外包、DB、DBMM、O&M 和 DBO 六种执行方式。
1）管理外包
政府委托社会资本代为管理某项公共设施来提供公共服务，并向社会资本提供一定费用，合同期一般为 3-5 年[11F12]。
2）服务外包
社会资本为为公众提供公共服务，政府给予报酬，合同期一般为 1-3 年。
3）DB 模式
DB 模式是设计-建造模式（Design-Building）的简称，社会资本在政府的委托下，按照签订好的协议进行项目设计与建设，并承担工程延期和费用超支的风险，项目完成后协议结束。
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2.2PPP 模式的研究现状
国外对 PPP 模式的研究主要从宏观和微观两个方面展开。宏观方面，是综合考虑多个 PPP 项目，以案例分析和共性分析为主。M. Sapckman（2002）以英国 1990-2002 年这十多年来大型 PPP 项目为例进行 PPP 模式共性分析[19F20]。R. Scott Fosler 、 Renee A. Berger（1982）为了研究 PPP 项目确定的依据，分析了美国 7个城市中社会资本参与公共服务建设的例子[20F21]。微观方面，是以一个具体案例为主，或是从新的角度分析 PPP 模式。Harvey Brooks、Lance Liebman、Corinne S. Schelling（1984）从福利经济学角度探讨了三个问题，一是社会资本参与公共服务设施建设中政府和社会资本各自的定位问题，二是应用 PPP 模式后该公共设施如何保证公平效率，三是国际层面上的 PPP 模式应用[21F22]。
另外，国外对应用 PPP 模式的项目风险进行了较多分析。D. Grimsey，M. K. Lewis（2002）将 PPP 项目风险因素分为 9 类，并对评价方法和评价指标进行了讨论[22F23]。L. Bing，A. Akintoye（2005）从宏观微观两方面分析 PPP 项目可能的风险，并为风险分担系数的讨论作出贡献[23F24]。J. P. Doh，R（2003 P）和.Moles，G. Williams（1995）两个研究团队分别从政府角度和社会资本角度进行风险分析，前者认为公共服务设施引入 PPP 模式成功的关键在于政府的定位问题，后者认为社会资本最关注的是参与公共设施建设后可获得的回报和收益是否满足他们的预期要求[24F25][25F26]。
国外对 PPP 模式的研究主要从宏观和微观两个方面展开。宏观方面，是综合考虑多个 PPP 项目，以案例分析和共性分析为主。M. Sapckman（2002）以英国 1990-2002 年这十多年来大型 PPP 项目为例进行 PPP 模式共性分析[19F20]。R. Scott Fosler 、 Renee A. Berger（1982）为了研究 PPP 项目确定的依据，分析了美国 7个城市中社会资本参与公共服务建设的例子[20F21]。微观方面，是以一个具体案例为主，或是从新的角度分析 PPP 模式。Harvey Brooks、Lance Liebman、Corinne S. Schelling（1984）从福利经济学角度探讨了三个问题，一是社会资本参与公共服务设施建设中政府和社会资本各自的定位问题，二是应用 PPP 模式后该公共设施如何保证公平效率，三是国际层面上的 PPP 模式应用[21F22]。
另外，国外对应用 PPP 模式的项目风险进行了较多分析。D. Grimsey，M. K. Lewis（2002）将 PPP 项目风险因素分为 9 类，并对评价方法和评价指标进行了讨论[22F23]。L. Bing，A. Akintoye（2005）从宏观微观两方面分析 PPP 项目可能的风险，并为风险分担系数的讨论作出贡献[23F24]。J. P. Doh，R（2003 P）和.Moles，G. Williams（1995）两个研究团队分别从政府角度和社会资本角度进行风险分析，前者认为公共服务设施引入 PPP 模式成功的关键在于政府的定位问题，后者认为社会资本最关注的是参与公共设施建设后可获得的回报和收益是否满足他们的预期要求[24F25][25F26]。
国内对 PPP 模式研究较晚，期间也停滞了一段时间，但我国的 PPP 项目却是稳居世界前列。截至 2014 年，我国 PPP 项目数量达到 1200 左右，若国有企业也算作社会资本，则这个数量直接飙升至 7000 多个，投资数额巨大，涉及领域广泛[26F27]。PPP 模式在我国应用如此之多如此之广，大量学者纷纷对其展开讨论。
李秀辉、张世英（2002）对 PPP 内涵及其在公共基础设施建设中的应用进行分析，并将 BOT 模式与 PPP 模式进行对比，同年又发一文对 PPP 模式的优势、典型案例、及其在公共基础设施建设应用时应注意的事项进行分析[27F28][28F29]。
王周喜、张勇（2003）在分析 PPP 模式概念和特征的基础上探索 PPP 模式在我国基础设施领域应用的可行性，之后对 PPP 项目的风险进行分析并提出解决对策，最后以在中国西部推行 PPP 融资模式为例分析 PPP 项目可能遇到的问题及相应的解决措施[29F30]。
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李秀辉、张世英（2002）对 PPP 内涵及其在公共基础设施建设中的应用进行分析，并将 BOT 模式与 PPP 模式进行对比，同年又发一文对 PPP 模式的优势、典型案例、及其在公共基础设施建设应用时应注意的事项进行分析[27F28][28F29]。
王周喜、张勇（2003）在分析 PPP 模式概念和特征的基础上探索 PPP 模式在我国基础设施领域应用的可行性，之后对 PPP 项目的风险进行分析并提出解决对策，最后以在中国西部推行 PPP 融资模式为例分析 PPP 项目可能遇到的问题及相应的解决措施[29F30]。
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3 市政污水处理项目应用 PPP 模式的必要性和可行性分析 ................................ 13
3.1 市政污水处理项目存在的困境................................... 15
3.1.1 资金不足........................................... 15
3.1.2 效率低下......................................16
4FDN 污水处理厂项目应用 PPP 模式评估 .................................... 21
4.1 项目简介....................................... 21
4.2 建设方案............................. 22
5FDN 污水处理厂项目应用 PPP 模式的实施方案 ........................ 29
5.1FDN 污水处理厂项目 PPP 运作模式选择 ............................... 29
5.1.1 采用 BOO 模式的原因 ............................. 29
5.1.2BOO 模式的运作流程 ................................... 29
6FDN 污水处理厂项目应用 PPP 模式的风险及对策
6.1 风险因素识别
本项目建设所用土地为政府统征规划使用，现阶段土地征收工作已经完成，基本上不存在征地及补偿风险，可能会有少部分人因为征收土地时价格和现阶段价格差异而闹事，应由政府部门进行调解解决，寻衅滋事者由公安部门介入处理。故征地拆迁风险可忽略不计。
本项目建设所用土地为政府统征规划使用，现阶段土地征收工作已经完成，基本上不存在征地及补偿风险，可能会有少部分人因为征收土地时价格和现阶段价格差异而闹事，应由政府部门进行调解解决，寻衅滋事者由公安部门介入处理。故征地拆迁风险可忽略不计。
根据本项目工程特点，结合地方政府部门意见要求，经过初步识别、归类，项目主要风险因素有五大类，分别为政策法律、技术经济、项目建设、项目运营和经济社会。
6.1.1 政策法律风险
项目立项、审批手续可能受到质疑，产业政策的调整可能阻碍项目前期工作，针对 PPP 项目的法律法规还不够完善，并未有一套完整法律法规体系，在项目建设运营中是否会发生变化也并不可知。
6.1.2 技术经济风险
技术经济风险可从两点进行考虑：第一是项目初期设计阶段工程方案考虑不周全、基础开挖产生沉降、资金筹措遇到困难等可能产生风险，第二是私营企业的专业技术水平和经验可能产生的风险。
项目立项、审批手续可能受到质疑，产业政策的调整可能阻碍项目前期工作，针对 PPP 项目的法律法规还不够完善，并未有一套完整法律法规体系，在项目建设运营中是否会发生变化也并不可知。
6.1.2 技术经济风险
技术经济风险可从两点进行考虑：第一是项目初期设计阶段工程方案考虑不周全、基础开挖产生沉降、资金筹措遇到困难等可能产生风险，第二是私营企业的专业技术水平和经验可能产生的风险。
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7 结论与不足
7.1 结论
本文主要对 PPP 模式的相关理论和研究现状进行了详细探讨，并在城镇污水处理行业中结合实际案例进行项目风险分析和对策研究。本文的主要研究结论如下：
（1）因 PPP 模式具有资金筹集快、合理分配风险、提供先进技术和管理经验等一系列优势，且现在污水处理行业呈现出规模和投资越来越大，仅靠政府无法更好地解决资金、管理和技术问题，传统模式下污水处理项目的运转效率也并不高，所以在污水处理行业引入 PPP 模式是很有必要的。而且因为现在国家政策的支持，社会资本也非常雄厚，更有大多民间资本闲置，再加上 PPP 模式在其他行业也多有成效，所以引入在污水处理行业引入 PPP 模式也是很有可行性的。
（2）以 FDN 污水处理厂 PPP 项目为例，从财务评价看，只有当采用水价 3.26 元/m3时，才能达到行业基准收益率；从敏感性分析看，也具有一定的抗风险能力；
但当地污水处理收费标准低于行业基准收益率的污水处理价格，有可能会使社会资本方获取的收益不足，但因该项目是环保公益类项目，着重应注意的是其社会效益而非是经济效益，至于可能亏损的部分政府会在其他方面对社会资本方予以补足；从物有所值评价看，引入 PPP 模式比传统模式更优。所以，综合分析，该工程在经济上是可行的。
（3）以 FDN 污水处理厂 PPP 项目为例，该项目采用的是 BOO 模式，由政府挑选社会资本方合作成立项目公司，项目公司负责该项目全过程的建设运营维护，并且没有所谓的特许经营期，与政府签订购买服务协议后提供服务。该项目应用 BOO 模式的全过程分别为前期准备、招投标、SPV 项目公司组建和项目实施，在 SPV 项目公司组建中说明了各参与主体的职责，之后对项目运行的管理机构进行说明。
参考文献（略