本文是一篇项目管理论文，本文以G市海绵城市PPP项目为案例，阐述了G市在PPP项目实施过程中的风险管理现状，研究参考了国内外关于海绵城市PPP建设项目风险管理相关的文献，深入学习已有的专家学者的研究成果，从风险识别、风险分析、风险应对三个方面分析该类模式建设项目的风险管理机制问题。
1 绪论
1.1 研究背景与意义
改革开放以来，城镇化快速发展、传统的建设理念、粗暴的建设方式等多重因素影响导致我国绝大多数地区均面临城市内涝现象频发、雨水资源利用有限、水环境恶化黑臭突出等生态环境问题，严重影响了城市居民的幸福生活指数和满意度，甚至严重威胁了群众的生命财产安全。2013年，中央城镇化工作会议上，总书记提出了建设海绵城市，提升雨水资源利用率的要求，为我国在解决城市水污染和水环境问题上指明了方向。2014年以来，国务院相继提出要建设“海绵城市，韧性城市，增强城市防洪排涝能力”的要求，住房和城乡建设部相继发布指导意见、指南、考核办法等文件，部署推进海绵城市建设工作[1]。2015年至今，国家三部委（即住建部、水利部、财政部）联合部署推进实施了共计30个海绵城市试点城市和45个系统化全域推进海绵城市示范城市建设的工作[2]，投入中央财政资金支持不少于700亿元，在解决城市内涝、缓解区域水资源短缺、整治黑臭水体、提升水环境质量方面取得了一定的成效。
海绵城市发展的过去十年，专家学者们更多的研究海绵城市建设技术发展、监测效果与模型选择、雨洪管理规划体系等，对于相关的管理制度、建设模式风险管理关注不足。在横向分析30个国家级海绵城市建设试点城市建设、运营现状后，发现均存在建设期延长、建设质量参差不齐、建转运难度大等问题，而且社会舆论层面仍然面临着城市热岛效应加剧、建成区内涝频繁、水环境反臭反黑、城市看海现象频发等灵魂拷问，尤其是郑州暴雨事件之后，业内业外对海绵城市建设的质疑声音与社会拷问愈发严重。细究海绵城市建设面临的窘境和问题产生原因，可以发现系统化的风险管控经验不足、试点城市缺乏对各类潜在风险因素的识别、以及对风险来源与扩散路径的准确判断，最终导致海绵建设效果不如预期[2]。
1.2 文献综述
1.2.1 国内研究综述
（1）关于海绵城市发展理念的研究
我国古代先贤一直遵循着 “水润万物、上善若水”的治水哲学，秦代就发明了梯田实现雨水资源管理的目标[3]。21世纪以来，国内专家学者学习古人“天人合一”治水思想，借鉴国外雨洪管理的经验，实践探索出我国海绵城市建设理论体系。俞孔坚最早提出用 “海绵”哲学比喻建设具有自然积存、自然渗透、自然净化为特征的对洪涝灾害具备调蓄能力的生态城市[4]。仇保兴[5]、俞孔坚[6]等提出了我国建设海绵城市的内涵、实施途径、建设策略。柯善北[7]、车伍[8]、李俊奇[9]-[10]、杨正[18]、张伟[11]等多层次、多角度、多方位解读《海绵城市建设技术指南》，进一步系统科学的论述了海绵城市建设与城市雨洪管理的目标、要义、核心技术措施。王二松[12]、杨映雪[13]、赵丰昌[14]等基于试点城市、示范城市建设管理经验，探索了系统化、可持续推进海绵城市建设的管理机制与管理模式。李智[15]、林诗琪[16]、刘萍[17]、周晋军[19]等阐述了海绵城市建设绩效评价体系，构建了客观的绩效评价方法。国内专家学者们从概念界定、技术措施、保障机制、绩效评价等层面开展的探讨研究，为海绵城市建设与发展提供了理论依据。
（2）关于PPP模式的研究
基于海绵城市建设的产业特征、投资体量需求与PPP模式的探索创新实践，满莉[20]等提出采用PPP模式建设海绵城市，国家发改委和财政部也鼓励地方政府采用PPP模式融资建设海绵城市。陈淑静[21]、杨晓伟[23]、张恒[25]等研究了PPP模式下海绵城市建设存在的问题、面临的挑战与难点，完善了相应的推广机制和保障机制。刘薇[47]等在分析联合国发展署、世界银行等众多机构和专家个人对PPP模式的理论阐述后，基于我国的基本国情和社会治理实践经验提出了适应于我国的PPP模式推广应用策略。笪可宁[24]等分析通过PPP模式实施海绵城市建设的可行性以及必要性，同时对比了国外类型项目的推广实践经验，提出了我国PPP模式的实施与推广仍在存在法律法规建设不完善、项目投资回报机制不明确、公共基础设施等服务类产品定价机制不透明、社会资本参与热情度不高等问题，基于问题提出相应的改善对策与建议。
2 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 海绵城市相关概念
（1）海绵城市的概念
在学术界和工程界，对海绵城市都有不同的认识和解读。目前学术界普遍认为海绵城市是一种全新的城市雨洪管理理念，其宗旨和目标是实现多重径流控制目标，恢复城市良性水文循环，解决因为雨水问题导致的城市水安全等问题[45]。
海绵城市的本质主要有三点：一是尽最大可能的保持城市开发建设前的水文形态特征，恢复自然的水循环过程，通过自然和人工相结合的手段，使城市对雨水具有吸收和释放的功能，其作用过程见图2-1；二是尽可能修复被人为活动破坏的受损的生态系统，维持保护生态空间的多样性、丰富性；三是改变传统的粗暴的城市开发建设理念，应用低影响开发理念发展城市生态环境[11]。
住房和城乡建设部印发的技术指南中提出的海绵城市建设的工程技术措施主要是“渗、滞、蓄、净、用、排”六字方针[45]。 海绵城市的建设途径主要是从源头径流控制系统，中途雨水灌渠系统和超标雨水径流排放系统，末端调蓄防洪系统这三级城市排水系统着手，采用灰色+绿色设施相结合的工程措施，以绿色设施优先、灰色设施辅助的手段，控制径流产生总量，调控和缓解径流产生峰值，削减径流污染，提高雨水资源利用率。
2.2 相关理论基础
2.2.1 风险管理理论
风险是不可避免的，项目实施主体需要对项目实施过程可能产生的风险和风险可能造成的后果进行管理，使潜在风险最小化，取得项目最终的成功。美国项目管理协会（PMI）项目管理知识体系（PMBOK）对风险管理提出来规范化的要求和描述。其提出的项目风险管理过程为：风险规划管理、风险识别、风险定性分析、风险量化分析、风险应对计划、风险监视和控制[48]。将其作为指南，对G市海绵城市PPP项目建立风险管理系统，并结合项目实际建设内容与进展，选择该项目的风险管理过程为：风险识别、风险评价、风险应对，即风险防控策略的提出。
（1）风险识别
风险识别是项目风险管理的基础和重要组成部分，主要作法是按照不同层次分层归类分析项目风险因素，尽可能将所有影响项目顺利进行的因素识别出来。项目风险识别方法和技术既有结构化的也有非结构化的，既有经验的也有系统性的。查阅文献分析发现，常用的风险识别方法主要有：系统分解法、专家判断法、文献分析法、检查表法、头脑风暴法、德尔菲法、专家访谈法、SWOT法。这些方法有点偏重个人经验主观判断，有点偏重逐层分解系统分析，各有优缺点。本文选择文献分析法和专家访谈法，两种方法结合识别G市海绵城市PPP建设项目风险。
（2）风险评价
风险评价是对风险影响因素的影响程度排序的过程。风险评价方法一般分为定性、定量、定性与定量结合三类，主要有主观评价法、层析分析法、模糊评价法、决策树法等。为了方便实操和理解，本文选择层次分析法进行风险评价。同时，鉴于层次分析法专家主观经验判断对实际结果的影响较大，故本研究采取模糊评价法、层次分析法综合运算，评价G市海绵城市PPP建设项目风险因素。
3 G市海绵城市PPP项目风险管理现状及存在问题分析 ................... 19
3.1 项目概况 ........................................ 19
3.1.1 项目建设范围与内容 ............................ 19
3.1.2 项目融资方案 ......................................... 21
4 G市海绵城市PPP项目风险识别与评价 .......................... 35
4.1 风险识别 ..................................... 35
4.1.1 风险识别过程 ........................ 35
4.1.2 风险清单 ................................ 37
5 G市海绵城市PPP项目风险防控策略与保障措施 ........................... 47
5.1 风险防控策略 ........................... 48
5.1.1 项目咨询阶段风险防控策略 ........................... 48
5.1.2 项目建设阶段风险防控策略 ........................... 48
5 G市海绵城市PPP项目风险防控策略与保障措施
5.1 风险防控策略
5.1.1 项目咨询阶段风险防控策略
虽然项目已进入建设期，不存在咨询阶段风险防控策略，但一方面公众反对这一风险贯穿项目全生命周期，咨询阶段影响更大，另一方面，对于咨询阶段的风险防控策略的提出也可应用于其他类型项目借鉴参考。
G市海绵城市建设之初，政府方和社会资本方缺乏对公众参与的重视，未开展充分的宣传与调研，没有向公众宣贯海绵城市建设的重要性与必要性，也没有充分调研公众对海绵城市建设的参与的支持力度。但是海绵城市建设项目实施内容涉及公众生活的方方面面，老旧小区改造影响小区居民的正常生活，雨污分流道路封闭造成交通拥堵，流域综合整治需要拆除搬迁棚户区业主。项目实施过程中舆论反对或者受社会舆论压力叫停取消项目实施事件屡见不鲜，比如雨污分流改造项目因交通影响实施不彻底，源头海绵改造项目因业主反对取消部分建设内容。舆论反对也造成了资金的使用浪费，绩效目标无法达成等问题。
G市海绵PPP建设项目在咨询阶段，需要应对的风险主要是公众反对，公众反对声音主要来自两个方面：①公众对项目建设的满意度：由于资金投入有限，项目建设的目标与公众期望存在一定差距，造成公众对G市海绵城市建设的不满、怀疑甚至抗议，这对海绵城市建设的进度和成本均产生较大阻碍；②海绵城市建设过程对公众生活和出行的负面影响，PPP项目在建设和运营过程中，可能影响公众生活和出行，从而导致社会大众的不满，并进而造成其公众反对风险。G市海绵城市项目在冬季施工期影响居民供热，由于道路改造而造成交通拥堵给市民出行带来不便，因管道雨污分流改造造成城市道路积水现象以及施工过程中对环境造成破坏的影响等影响。实践证明，公众反对风险是导致PPP项目失败的高发风险，必须妥善对待公众反对风险。
6 结论与展望
6.1 结论
G市海绵城市PPP项目立足G市经济基础薄弱、人才短缺、城市基础设施落后的基本实情，选择PPP模式实施，海绵城市建设不仅能够有效解决项目建设资金问题，缓解地方政府财政压力，加快推进城市生态文明建设，也能够积极发挥市场决定性作用，推动PPP模式的改革与本土化发展，推动G市城市发展与环境提升，旧貌换新颜。本文以G市海绵城市PPP项目为案例，阐述了G市在PPP项目实施过程中的风险管理现状，研究参考了国内外关于海绵城市PPP建设项目风险管理相关的文献，深入学习已有的专家学者的研究成果，从风险识别、风险分析、风险应对三个方面分析该类模式建设项目的风险管理机制问题，本文主要研究结论如下：
（1）G市海绵城市PPP建设项目实施过程中主要面临前期方案不完善、公众反对、政府换届干预、审批延误、建设质量不佳、建设期延长、建设成本超支、运营收益不足、管理实践能力不足、政府违约、到期移交时设备无法正常使用的风险。这些风险因素伴随着项目立项、建设、运营、移交全生命周期阶段；
（2）G市海绵城市PPP建设项目风险评价最终评分8.245分，总体来讲，该建设项目的风险等级偏高，属于较大风险等级区间的中位水平。项目建设运营阶段政府方和社会资本方应该格外关注政府方违约、运营服务费用支付、维护成本过高、建设成本超支的风险。
（3）G市海绵城市PPP建设项目的风险防控保障措施应该从建立健全风险管理体系、加强合同管理与履约监督、强化项目管理水平、制定资金保障措施、制定资金保障措施、推动人大立法工作等多个角度着手。 综上，本文通过理论分析阐述与工作实际结合，依托G市海绵城市PPP项目的建设现状，展开了多角度、全方位、全生命周期的风险分析，为项目建运交接和运营协议签订提供参考的价值和意义，同时也为其他类似项目的建设和运营提供了具化的参考案例。
参考文献（略）