第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
在 2003 年我国发生“非典”疫情之后，各级政府和卫生相关部门的工作受到了严峻的考验。因此在“非典”过后，各级相关部门领导总结抗击疫情的经验教训，提出争取用三年时间，达到医疗救助和卫生监督体系基本建成覆盖城乡。这为我国卫生监督事业的发展提供了新的机遇和挑战，首先是在 2005 年 1 月，卫生部明确制定了卫生监督的职责范围。至此，卫生监督的工作内容由原来以“五大卫生”为重点改革转为以公共卫生和医疗卫生监督两大方面，并且成为以后的工作重点。在 2006 年，卫生部在原卫生监督执法司的基础上组建卫生部卫生监督局，这一举措使得卫生监督和管理职能在结构上得到了加强。在 2008 年，我国食药局在经过综合协调后，依据食品安全等方面进行职责划分，卫生监督局在不断发展和更新职能的过程中又更名为食品安全综合协调与卫生监督局，并且承担十一项卫生监督职能。在 2009 年，我国深化医药卫生体制改革中，明确提出要建立公共卫生监督服务网络，以此来加强城乡卫生机构的信息沟通和协作等。
党的十八大以后，我国全面推进改革的发展。2013 年 3 月，《国务院机构改革和职能转变方案》正式出台后，各地各部门贯彻落实，逐步推进改革，精简效能。2015 年 10 月最新的《食品安全法》出台，将原计委属下的卫生监督机构的食品安全监管职能基本全部划转由市场监督管理局管理，新组建的市场监督管理局是由食品药品监督管理局、工商局、质量监督局三局合一组成的。S 市卫生监督作为一个基层监督机构也将贯彻落实，不再承担食品安全监管这一项职能，同时也伴随着监督人员的大量流失。卫生监督机构自成立以来一直将食品安全监督作为工作重点，在其他方面的专业知识掌握甚少，而且卫生监督机构职能定位不明确，人员配备与职能不相协调，造成卫生监督机构对食品以外的监督职能接触很少。党的十八届三中全会为了确保卫生监督相关职能的有效落实，提出相关要求，健全相关政策制度、大力推进健康中国建设，卫计委整合后，进一步明确了卫生监督的执法监督范围和机构性质，深化公共医疗卫生、计划生育和中医药的综合监督执法职能，对违法行为进行惩处。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国内研究综述
国内学者对卫生监督职能转变的虽然很多，但就现有文献参考来看，大多数学者对宏观层面的卫生市场监管体制改革较为丰富，但从基层的部门机构来看，在这方面的具体研究成果甚少，国内研究大体可分为宏观体制、组织结构、配备条件等方面。现对现有的理论成果进行如下梳理：
（1）关于宏观体制层面的研究
许多学者站在市场监管体制改革的必要性和重要性的角度上，做出了很多的研究。例如：《行政改革蓝皮书：中国行政体制改革报告（2017）NO.6》中指出：当前最要紧的任务就是加快推进市场监管体制改革。党的十八大以来，党中央进一步明确和重视市场监管工作，着重强调将市场监管作为政府的重要职能。我国社会主义市场经济体制经过历史的不断变革已经初步建立，但由于体系还不健全仍处于改革的适应期。因此完善社会主义市场经济体制的迫切需要就是要推进市场监管体制改革，其中心任务就是要从中不断吸取教训总结经验，政府需做好自身改革、科学转变政府职能，为供给侧结构性改革的发展提供有利保障；有利于更好地与科技革命和产业变革相接轨。[1]学者王泾波认为：我国市场监管体制改革仍处于雏形阶段，监管机制问题没有从根本上得到解决，监管转型滞后，长期处于被动状。由此出现了机构重叠，职能交叉等问题，导致了监管体制的管理混乱、机制的效能衰减，权责界限划分不清；监管手段更新不及时，缺乏社会参与度。[2]2014 年国务院发布关于维护市场稳定秩序的文件，该文件指出：“建设开放型的市场氛围、以诚实守信为市场竞争准则，从而实现竞争有序、监管得体的现代化市场经济管理体系，为了加快构建适合中国国情发展的市场监管格局，保障市场竞争的高度统一和高效透明，为了确保市场竞争管理在公平公正的环境下进行，要求各部门之间加强协同合作、将实施措施与法制相结合，有望在 2020年构建一个比较完备的市场监管体系、制度更加稳定的市场监管体制。”
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 基本概念
2.1.1 卫生监督
卫生监督，是加强公共卫生管理的重要手段。主要通过卫生行政部门来实现，首先需要由政府设立，在执行的过程中，受到公共卫生法律法规的制约，在允许的范围内，对公民、法人和其他组织执行监督执法，对违反卫生法律法规、危害人体健康的行为进行制裁。卫生监督工作以监督检查和抽检、行政许可、行政处罚等不同手段规范管理相关人员的经营行为。卫生监督工作的灵活转换，以不同的监管方式监管着市场上的“乱象”。它既是预防医学的一个分支学科和缘学科，同时也是医学、法学的交叉学科，它不仅是以医学知识为基础，更是一个结合相关法律专业的新的学科。
卫生监督是加强卫生管理的一项重要手段，其执行机构是作为各级卫生行政部门的关键部门，而各级卫生行政部门也是具体的责任部门，主要的监督工作需要通过监督检查和抽检来实现。
卫生监督分为两大类：其中包括公共卫生和医疗卫生机构；按照卫生监督专业分类大概可分为以下几种：
（1）饮水卫生：集中式、二次和管道分质供水（2）公共场所：学校、商场、健身房以及各类公共场所（3）职业卫生：职业卫生服务机构（4）放射卫生：医院、科研室使用放射装置的各单位（5）传染病管理：疾控中心和传染病防治相关的各单位（6）消毒卫生：消毒产品生产和销售单位，消毒服务和卫生机构等（7）医疗机构：依法取得许可证的各单位（8）血液管理：血液的采集、处理、保管和使用等（9）医疗事故：医疗纠纷处置等相关行为（10）学校卫生：小、中、高校等（11）学校卫生：小、中、高校等
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2.2 理论基础
2.2.1 市场失灵理论
谈及市场失灵理论，一般可以从六个方面赘述，包括收入与财富分配不公、外部负效应问题、竞争失败和市场垄断的形成、失业问题、区域经济不协调问题、公共产品供给不足。卫生监督提供的是基本公共卫生服务，它具有非竞争性和非排他性的特点，属于公共产品。所谓公共产品是必须由政府来提供的产品或服务，公共产品具有两个基本属性：一是消费上的非竞争性，二是非排他性，简单来讲，市场失灵理论就是由于市场机制不能充分发挥作用而导致的资源配置缺乏效率或者资源配置失当的情况。
资源配置的最佳方式是完全竞争的市场结构，但实际中，完全竞争的市场模式只是一种假设，不可能完全满足，因此在资源配置上不会出现最优化的状态，这也是市场的局限性，由此便出现市场失灵。此时就需要政府来涉入进行干预，对于卫生监督管理的市场失灵通常表现为，比如市场上过期失效的疫苗需要卫生监管部门的来有效规制，从而来规范医疗卫生市场的秩序。与此同时还需要政府加强对卫生监督体系的的高度重视，与其他监管部门相比虽做不到一视同仁，但在一定程度上根据基层的卫生监督机构的需求与困境，政府部门尽最大全力去实现，达到资源配置的合理分配。
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第 3 章 S 市卫生监督所职能转变现状................................15
3.1 S 市及 S 市卫生监督所的基本概况................................15
3.1.1 S 市基本情况......................................15
3.1.2 S 市卫生监督所的基本情况........................15
第 4 章 S 市卫生监督所职能转变存在的问题及原因..............................21
4.1 S 市卫生监督机构职能转变存在的问题...........................21
4.1.1 医疗市场监管薄弱.................................21
4.1.2 上下级部门衔接不畅.........................21
第 5 章 深化市级政府卫生监督部门职能转变的对策...........................29
5.1 明确机构职能定位.................................29
5.1.1 理顺职责关系...............................29
5.1.2 健全追责体系建设...........................29
第 5 章 深化市级政府卫生监督部门职能转变的对策
5.1 明确机构职能定位
5.1.1 理顺职责关系
作者认为，不论是各级卫生监督机构，还是各级卫生行政部门对于职能都应有一个清晰的划分标准。从大部制改革以来，很多曾经由于职能交叉、政出多门、多头管理的现象至今未得以很好的解决。但由于改革的进程在不断更新完备，由中央到地方、再到乡镇，加上时间差、人力资源有限、地方职能错位越位情况普遍，对于自上一体的新局面很难打开。因此，地方基层监督部门应联合行政部门对于职能的界定、如何划分的标准，应有一个统一的规范。对于基层机构内部如何进行权力的分配，每个人都应遵循权责统一、对外与群众密切相关的事项，做到透明、公开、公正的原则，每一个细微之处都不放过，努力做到监督之外无事权。
此外，职责清晰化，公开透明化，能保障卫生监督执法工作的稳步有序进行。为顺应机构改革，明确各部门职能定位，建议 S 市卫生监督所加强与市级卫生行政部门的有效沟通，确定综合执法可能出现的问题，划分机构职能，撤销重复、有冲突等岗位的设置。面对越来越细化的卫生监督工作，对于拥有丰富经验、工作能力出众、专业知识高的卫生监督员委以重任，取缔不良医师执业情况，推进卫生监督所执法新环境的建设。
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结论与展望
1、结论
卫生监督职能的调整覆盖面大，影响范围广，涉及到了机构、职能以及人员，而卫生监督所作为改革主体，在此过程中也遇到了相当大的阻力。为了能够更全面的了解到卫生监督机构在改革进程中职能转变的履行情况，笔者在对查阅相关文献的基础上，选取了以山西省 S 市卫生监督所为例，与单位相关的管理人员进行访谈，为论文的开展奠定了理论基础。
S 市是山西省欠发达的地级市之一，卫生监督职能的履行面临很多困难，如何有效推动卫生监督工作，建立专业性强、高效率的监督执法体系是 S 市卫生监督面临的重要课题。本论文对 S 市卫生监督改革过程中职能转变的履行情况入手，其作为一个基层机构，在经历了数次改革后，每个阶段的职能都会随之调整。因此，其中暴露的问题也很突出，包括医疗市场监管薄弱、上下级部门衔接不畅、“先照后证”造成监管难度大、公共卫生相关职能交叉重叠、执法人员工作执行力低、人员配置参差不齐等。从多方面来分析职能转变问题的成因，结合国内外学者的先进经验和理论，对该所提出了较详尽的对策建议。本论文发现，S 市政府对卫生监督部门的重视程度不高，作为一个基层单位，在资金保障上很匮乏，所以很大程度上会影响到监督人员的“懒政”“臃政”，这对卫生监督的执法水平和工作效率影响很大。
笔者通过调研发现，为了避免、减少问题的发生，首先政府要对该机构提高重视，做好财政投入力度，在监督工作进行时，执法人员需要的检测设备、车辆配置等都需要政府的帮扶，做好及时的更新；明确职能定位、理顺职责关系建议各监管部门都能各司其职，相互配合，共同营造一个和谐的服务型社会；增加人员编制、强化人才建设；加大宣传力度、还要做好与上级的互联互通、规范被管理人的自我管理意识；健全应急机制，对突发事件的原因及时查明，并作出有效的应对措施。
参考文献（略）