1 绪论
1.1 研究背景
联合执法安全合作是两个或两个以上国家为了维护国家安全和打击跨境犯罪，由各国执法机关分别立案，统一进行相关调查取证和信息共享交流，并共同抓捕犯罪嫌疑人的跨境联合执法活动。联合执法安全合作包括联合执法和安全合作两个基本概念，执法方式的核心是“联合”，执法的目的是为了维护国家和地区间安全。联合执法安全合作是基于尊重国家司法主权的基础上开展的执法活动，融合了执法合作和安全合作的双重特征，是一种全新的国际执法合作模式，在联合打击跨国犯罪、维护国家和地区非传统安全、实现执法合作一体化方面具有独特的作用。
东盟的地理位置独特，与中国一样对区域安全有着同样的渴求。中国与东盟的安全合作开始于 20 世纪 90 年代，
2002 年《非传统安全领域合作联合宣言》的签署使中国与东盟国家的执法安全合作迈入了一个新的阶段。“10?5 湄公河惨案”之后，中老缅泰四国联合执法安全合作机制的建立为中国与东盟的区域执法合作开启了新的模式，双方在海上执法、网络执法、边境联合扫毒等方面的执法合作更是取得了丰硕的成果。2015年，中国—东盟执法安全合作部长级对话中，与会各方共同建立了“安全促发展”中国—东盟执法安全合作部长级对话合作机制，并就打造更加紧密的地区安全命运共同体达成了合意，此次会议标志我国与东盟及相关国家执法安全合作掀开了崭新的一页。中国东盟联合执法既是构建“互信、互利、平等、协作”新安全观的需要，也顺应国际联合执法合作的趋势。目前中国—东盟的执法合作机制涵盖了多个领域，但在具体的实践中还存在着合作机制尚未常态化、安全合作预防能力不足、双方政治互信亟待加强等问题。随着联合执法安全合作在多领域的进一步开展，研究与推动中国—东盟联合执法安全合作机制的常态化建设成为构建和平安全稳定的中国—东盟次区域的应然之举。
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1.2 国内外研究现状
2 加强和完善中国—东盟联合执法安全合作机制的必要性
2.1 地理位置独特
东盟十国所在的东南亚位于两大洲和两大洋的“十字路口”，处于陆地国家和海洋国家之间的冲突交界处，特殊的地理位置使东南亚享有独特的地缘政治和经济优势，并成为十分关键的战略要塞。作为中国的周边地区，东南亚在中国的地缘战略中起着重要的缓冲作用。[1]2008 年，在金融危机导致欧美经济出现疲软的状态下，东盟经济却持续稳定增长，这进一步凸显了东南亚的地缘战略优势。在东盟突出的地缘政治战略地位以及亚太秩序的变化和结构调整的背景下，一些欧美国家希望借助东盟扩大其在东南亚的影响范围，东盟各成员国同时也寄希望于通过大国之间的利益冲突来维护东南亚地区的权力平衡，即所谓的“大国平衡战略”。[2]热点问题的发酵和大国问题的介入使东南亚的地缘环境在内部原有矛盾的基础上变得日趋复杂，从地理位置的角度来看，东南亚地缘环境动荡将对中国的政治和经济安全构成重大威胁，中国与东南亚国家之间的信任和合作也将面临更多的挑战。[3]东盟地区在中国的“一带一路”倡议中发挥着重要的作用，作为“21 世纪海上丝绸之路”最重要的起点，它在中国与沿线国家的贸易合作中具有重要地位。
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3 中国—东盟联合执法安全合作机制的发展现状........................... 10..........................
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
现阶段，国内关于中国—东盟联合执法安全合作机制的专门性研究著述尚未发现，不过可在一些相关书籍中查找到有关该问题的论述，如《亚洲史的创新范式：中国与东盟的合作共赢》（黄成授、陈洁，2011）在“政治与安全的交流合作”一篇中论述了中国和东盟在非传统安全领域的合作机制以及行动措施；[1]《东盟共同体与中国—东盟关系研究》（于建忠、范祚军，2018）中“《东盟宪章》生效后的东盟及其成员国发展考察”一篇阐述了东盟政治安全合作现状、中国与东盟及其成员国关系的全面发展。[2]此外，在警务合作研究、区域刑事合作机制研究著作中也略有涉及。例如，《中国警察制度研究》（安政，2009）在警务合作制度一章中对中国与东盟警务合作的现状和前景进行了简单的介绍和分析；[3]《中国—东盟区域刑事合作机制研究》（王君祥，2012）一书分析了刑事合作概念下的中国—东盟执法安全合作的相关内容。
现阶段，国内关于中国—东盟联合执法安全合作机制的专门性研究著述尚未发现，不过可在一些相关书籍中查找到有关该问题的论述，如《亚洲史的创新范式：中国与东盟的合作共赢》（黄成授、陈洁，2011）在“政治与安全的交流合作”一篇中论述了中国和东盟在非传统安全领域的合作机制以及行动措施；[1]《东盟共同体与中国—东盟关系研究》（于建忠、范祚军，2018）中“《东盟宪章》生效后的东盟及其成员国发展考察”一篇阐述了东盟政治安全合作现状、中国与东盟及其成员国关系的全面发展。[2]此外，在警务合作研究、区域刑事合作机制研究著作中也略有涉及。例如，《中国警察制度研究》（安政，2009）在警务合作制度一章中对中国与东盟警务合作的现状和前景进行了简单的介绍和分析；[3]《中国—东盟区域刑事合作机制研究》（王君祥，2012）一书分析了刑事合作概念下的中国—东盟执法安全合作的相关内容。
相对比而言，国内对中国—东盟执法合作机制的研究多以论文的方式呈现，且主要分为两类不同的研究视角：一种是从中国东盟的整体合作出发，如《中国—东盟安全合作机制的构建研究》（苟生平，2007）介绍了我国的新安全观和东盟的综合安全理论，并把我国的和平崛起引入安全合作机制构建的客观作用中；[5]《中国与东盟安全合作研究》（赵小硕，2008）针对冷战结束以后的国际环境，论述了中国和东盟组织之间在安全领域的合作基础和现状；[6]《论中国—东盟安全机制的构建》（米良，2014）认为恐怖主义、跨国犯罪等问题给安全合作机制的构建带来了严峻的挑战。[7]另一种表现为从某单一的安全合作领域切入研究，如《中国—东盟海上执法合作机制建设研究》（王聪，2017）阐述了中国与东盟加强海上执法安全合作的重要意义；[8]《“21 世纪海上丝绸之路”建设背景下的中国—东盟执法安全合作》（谢斌，2017）提出通过加强执法能力建设和组建执法专家委员会等方式，提高区域、次区域以及双边层面的执法安全合作水平，为“21 世纪海上丝绸之路”建设保驾护航；[9]《中国与东盟惩治跨国毒品犯罪的警务合作机制研究》（黄晓青，2019）论述了我国与东盟国家针对跨境毒品犯罪的警务合作现状。[1]《“一带一路”下中国与东盟国家反恐警务务实合作问题研究》（王道转，2019）结合中国与东盟当前反恐合作现状，对反恐警务务实合作所存在的困境进行了论述。
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2 加强和完善中国—东盟联合执法安全合作机制的必要性
2.1 地理位置独特
东盟十国所在的东南亚位于两大洲和两大洋的“十字路口”，处于陆地国家和海洋国家之间的冲突交界处，特殊的地理位置使东南亚享有独特的地缘政治和经济优势，并成为十分关键的战略要塞。作为中国的周边地区，东南亚在中国的地缘战略中起着重要的缓冲作用。[1]2008 年，在金融危机导致欧美经济出现疲软的状态下，东盟经济却持续稳定增长，这进一步凸显了东南亚的地缘战略优势。在东盟突出的地缘政治战略地位以及亚太秩序的变化和结构调整的背景下，一些欧美国家希望借助东盟扩大其在东南亚的影响范围，东盟各成员国同时也寄希望于通过大国之间的利益冲突来维护东南亚地区的权力平衡，即所谓的“大国平衡战略”。[2]热点问题的发酵和大国问题的介入使东南亚的地缘环境在内部原有矛盾的基础上变得日趋复杂，从地理位置的角度来看，东南亚地缘环境动荡将对中国的政治和经济安全构成重大威胁，中国与东南亚国家之间的信任和合作也将面临更多的挑战。[3]东盟地区在中国的“一带一路”倡议中发挥着重要的作用，作为“21 世纪海上丝绸之路”最重要的起点，它在中国与沿线国家的贸易合作中具有重要地位。
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2.2 非传统安全威胁上升
非传统安全威胁是非军事力量对人类生存和发展所引发的威胁。冷战后，随着经济全球化和区域一体化的加速，非传统安全因素对世界各国和地区的影响越来越大。中国与东盟国家共同面临恐怖主义、贩卖毒品、环境与公共卫生等为主的非传统安全问题，
非传统安全威胁是非军事力量对人类生存和发展所引发的威胁。冷战后，随着经济全球化和区域一体化的加速，非传统安全因素对世界各国和地区的影响越来越大。中国与东盟国家共同面临恐怖主义、贩卖毒品、环境与公共卫生等为主的非传统安全问题，
这些问题对我国周边安全以及东盟的地区安全造成了实际威胁，加强非传统安全合作迫在眉睫。
2.2.1 恐怖主义威胁
由于东盟成员国的特殊地理位置，不可避免地会出现某些移民管制方面的漏洞，这将使该地区域内外的恐怖组织有机会保持联系，并将他们置于反恐的“洼地”。从历史上看，该地区的恐怖主义主要有三种类型：穆斯林民族分离主义、伊斯兰宗教极端主义和伊斯兰极端政党。[1]新世纪以来，伊斯兰极端主义十分猖獗，不断在东南亚地区煽动宗教狂热和武装暴力渗透，想利用西方的反华势力制造恐怖活动，以此来威胁我国西南地区的安全和稳定，并多次与我国新疆地区的“疆独”分子联合起来搞民族分裂活动，挑战我国的国家主权和领土完整。由于各个国家对陆地恐怖主义的打击力度不断加强，越来越多的恐怖组织又开始逐渐将活动空间转向海洋，海洋上的恐怖主义大多也是出于政治原因采用各种暴力措施威胁相关国家政府。[2]近年来，国际反恐形势要求中国与东盟必须加强反恐合作，形成一定的合作机制，提高反恐合作的有效性。
由于东盟成员国的特殊地理位置，不可避免地会出现某些移民管制方面的漏洞，这将使该地区域内外的恐怖组织有机会保持联系，并将他们置于反恐的“洼地”。从历史上看，该地区的恐怖主义主要有三种类型：穆斯林民族分离主义、伊斯兰宗教极端主义和伊斯兰极端政党。[1]新世纪以来，伊斯兰极端主义十分猖獗，不断在东南亚地区煽动宗教狂热和武装暴力渗透，想利用西方的反华势力制造恐怖活动，以此来威胁我国西南地区的安全和稳定，并多次与我国新疆地区的“疆独”分子联合起来搞民族分裂活动，挑战我国的国家主权和领土完整。由于各个国家对陆地恐怖主义的打击力度不断加强，越来越多的恐怖组织又开始逐渐将活动空间转向海洋，海洋上的恐怖主义大多也是出于政治原因采用各种暴力措施威胁相关国家政府。[2]近年来，国际反恐形势要求中国与东盟必须加强反恐合作，形成一定的合作机制，提高反恐合作的有效性。
2.2.2 毒品威胁
作为世界上毒品生产和贩运受灾最严重的地区，“金三角”的鸦片种植数量和面积不断增加。[4]毒贩利用该地区便捷的航运，通过湄公河将鸦片向北运输至中国，向南运输至河口，再转移到欧美。然后将其他毒品，例如来自欧洲和美国的冰毒和可卡因等运输到金三角的工厂进行加工和包装，然后销往中国、东南亚、日本和韩国等地。毒品制造、加工和分销已经在“金三角”地区形成了一条成熟的产业链。[5]长久以来，制毒产业成为该区域的主要经济支柱，毒枭势力的孳生也对该地区的政治稳定造成了极大的威胁。“10?5 湄公河惨案”的发生对整个湄公河流域的安全问题提出了警示，为了保护我国商船在湄公河流域的正常通行、保护我国公民在域外的人身安全，避免类似案件的再次发生，中国与东盟在海上航道开展安全合作势在必行。
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作为世界上毒品生产和贩运受灾最严重的地区，“金三角”的鸦片种植数量和面积不断增加。[4]毒贩利用该地区便捷的航运，通过湄公河将鸦片向北运输至中国，向南运输至河口，再转移到欧美。然后将其他毒品，例如来自欧洲和美国的冰毒和可卡因等运输到金三角的工厂进行加工和包装，然后销往中国、东南亚、日本和韩国等地。毒品制造、加工和分销已经在“金三角”地区形成了一条成熟的产业链。[5]长久以来，制毒产业成为该区域的主要经济支柱，毒枭势力的孳生也对该地区的政治稳定造成了极大的威胁。“10?5 湄公河惨案”的发生对整个湄公河流域的安全问题提出了警示，为了保护我国商船在湄公河流域的正常通行、保护我国公民在域外的人身安全，避免类似案件的再次发生，中国与东盟在海上航道开展安全合作势在必行。
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3.1 中国—东盟联合执法安全合作机制的国际法基础........................ 10
3.1.1 《南海各方行为宣言》........................10
3.1.2 《非传统安全领域合作联合宣言》................... 11
4 中国—东盟联合执法安全合作机制发展中存在的问题或障碍...............................20
4.1 执法安全合作的法律基础薄弱..............................20
4.1.1 各国法律制度差异大................................ 20
4.1.2 缺乏区域性执法合作多边条约..............................21
5 中国—东盟联合执法安全合作机制的加强和完善建议.............................. 31
5.1 签订中国—东盟执法安全合作专门性条约.............................31
5.2 推进联合执法安全合作机制常态化................. 32
5 中国—东盟联合执法安全合作机制的加强和完善建议
5.1 签订中国—东盟执法安全合作专门性条约
专门性条约是当事方根据现行国际法律和法规，在相互尊重和平等协商的原则下建立的双边或多边条约，是规定每个成员国权利和义务以及基本制度的框架性协议。中国—东盟应本着互利共赢的精神，签订维护安全合作的专门性多边条约，对联合执法的目标、原则、形式、执法机构、协调机构设置及权责、执法程序、司法协助程序等做出系统的规定，以使联合执法行动规范化、模式化。
从实践中可以看出，完善的法律法规体系是常态化的执法安全合作机制能够进一步深化的基础。中国与东盟各国法律制度存在差异，作为执法安全合作机制的国际法基础又多以不具有严格法律意义的宣言、声明等政治性文件呈现。因此，实务中必须强调专门性条约的国际法属性，可在一个长期的谈判与协商过程中，通过制定具有普遍法律约束力的区域性多边条约来化解由此所带来的执法合作难题，加强双方法律内容的交流，消除误解，使中国东盟能够有法可依、有章可循地建设和开展约束性合作。关于跨境联合执法的打击范围，各缔约方应根据专门性多边条约提前明确需要纳入的犯罪种类，且联合打击的对象必须是缔结法律条约中所明确规定的跨国犯罪，并根据实际情况列明合作双方共同认可的严重犯罪行为。[1]如中老缅泰湄公河联合巡逻执法就是在明确将打击毒品犯罪、恐怖主义、网络犯罪等纳入执法安全合作范围的同时，认定将有组织偷渡、非法移民和缉捕遣返逃犯作为执法合作的重点领域。此外，有必要详细界定和规范执法工作人员的执法权限。例如，是否可以赋予联合执法人员对部分治安案件享有处分权；是否可以允许联合执法人员对犯罪证据的获取、犯罪物品的扣押、嫌疑人的追缉等类似刑事案件享有调查权；在突发的紧急情况下，面对特殊的重大跨国犯罪，联合执法人员是否能够突破地理限制，享有临时进入他国区域管辖范围继续执法的权力，这些在执法合作的过程中都需要有一个明确的规定。[1]同时，各国也应制定与区域法律体系相配套的国内法规、政策，并保持其稳定性和连续性，通过充分的法律保障进一步提升双方的执法能力建设。另外，我国还应加快与东盟国家签订相应的刑事司法协助和引渡条约，
专门性条约是当事方根据现行国际法律和法规，在相互尊重和平等协商的原则下建立的双边或多边条约，是规定每个成员国权利和义务以及基本制度的框架性协议。中国—东盟应本着互利共赢的精神，签订维护安全合作的专门性多边条约，对联合执法的目标、原则、形式、执法机构、协调机构设置及权责、执法程序、司法协助程序等做出系统的规定，以使联合执法行动规范化、模式化。
从实践中可以看出，完善的法律法规体系是常态化的执法安全合作机制能够进一步深化的基础。中国与东盟各国法律制度存在差异，作为执法安全合作机制的国际法基础又多以不具有严格法律意义的宣言、声明等政治性文件呈现。因此，实务中必须强调专门性条约的国际法属性，可在一个长期的谈判与协商过程中，通过制定具有普遍法律约束力的区域性多边条约来化解由此所带来的执法合作难题，加强双方法律内容的交流，消除误解，使中国东盟能够有法可依、有章可循地建设和开展约束性合作。关于跨境联合执法的打击范围，各缔约方应根据专门性多边条约提前明确需要纳入的犯罪种类，且联合打击的对象必须是缔结法律条约中所明确规定的跨国犯罪，并根据实际情况列明合作双方共同认可的严重犯罪行为。[1]如中老缅泰湄公河联合巡逻执法就是在明确将打击毒品犯罪、恐怖主义、网络犯罪等纳入执法安全合作范围的同时，认定将有组织偷渡、非法移民和缉捕遣返逃犯作为执法合作的重点领域。此外，有必要详细界定和规范执法工作人员的执法权限。例如，是否可以赋予联合执法人员对部分治安案件享有处分权；是否可以允许联合执法人员对犯罪证据的获取、犯罪物品的扣押、嫌疑人的追缉等类似刑事案件享有调查权；在突发的紧急情况下，面对特殊的重大跨国犯罪，联合执法人员是否能够突破地理限制，享有临时进入他国区域管辖范围继续执法的权力，这些在执法合作的过程中都需要有一个明确的规定。[1]同时，各国也应制定与区域法律体系相配套的国内法规、政策，并保持其稳定性和连续性，通过充分的法律保障进一步提升双方的执法能力建设。另外，我国还应加快与东盟国家签订相应的刑事司法协助和引渡条约，
为跨界联合执法的刑事司法合作奠定法律基础。
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东盟在中国的外交战略中始终占据非常重要的地位，同时其地理位置对“21 世纪海上丝绸之路”的建设也起着十分重要的作用。在跨境犯罪种类和数量频发的当下，中国与东盟之间的联合执法安全合作也应迈向更高的台阶。因此，在打造中国—东盟“钻石十年”的发展过程中，我们必须意识到建立制度性合作框架、落实顶层设计的各项规划、完善相关的具体合作内容，全面提高和丰富中国东盟执法安全合作的重要性。中国与东盟各类跨境安全威胁将长期存在，跨境联合执法合作已成为中国统筹自身安全与共同安全的有效途径。
中国与东盟成员国成功建立联合执法安全合作机制具有重要意义，它不仅可以改变中国过去主要以经济利益来约束国家关系的模式，而且还可以为中国将来区域乃至国际联合执法安全合作提供新的努力方向。中国应积极倡导和推动与东盟成员国家的联合执法，管控好跨境执法安全合作中可能遇到的风险，保障次区域发展的繁荣与稳定。据此，在中国与东盟双边合作不断加速的背景下，加强和完善参与度高、合作内容广、执法方式多样的联合执法安全合作机制既符合中国与东盟沿海国家的发展需要，也能更好的保护亚太地区水域的安全与稳定。
参考文献（略）