第一章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
20 世纪 80 年代中期以来，西方发达国家开始在政府改革中推行绩效考核。通过西方各国不断的理论创新和实践发展，普遍地建立了适合本国实际的绩效考核体系。以撒切尔夫人为首的英国政府进行了著名的“雷纳评估”，把企业管理领域的绩效评价措施引入到政府行政管理工作中。美国也出台了《政府绩效与成果法》，联邦一级全面实施政府绩效考核制度。
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
20 世纪 80 年代中期以来，西方发达国家开始在政府改革中推行绩效考核。通过西方各国不断的理论创新和实践发展，普遍地建立了适合本国实际的绩效考核体系。以撒切尔夫人为首的英国政府进行了著名的“雷纳评估”，把企业管理领域的绩效评价措施引入到政府行政管理工作中。美国也出台了《政府绩效与成果法》，联邦一级全面实施政府绩效考核制度。
20 世纪 90 年代开始，我国政府开始不断重视绩效考核工作。在特定的政治、经济和社会环境下，通过采用结合现实和借鉴西方发达国家的绩效考核理念和方法，中国取得了很多有用的探索。中央层面的探索主要是与政府职能转变相结合。自改革开放以来，我国一共进行了 7 次政府机构改革，特别是 2018 年的第 7 次机构改革，旨在建设服务人民的政府和公共服务型政府。地方政府的探索主要是与目标责任制相结合，目标责任制已成为青海、陕西、山西等地各级政府普遍采用的模式之一，其中陕西是最具代表性的。
党的十八大以来，明确提出要转变政府职能，提高政府工作质量和效率，以科学的管理创新政府部门工作模式，改进和提高政府效能。Y 市作为革命老区，具有特殊的历史和政治地位，党中央高度重视 Y 市的经济社会发展，因此，研究分析 Y市的年度目标责任考核现状并提出相应的对策具有重要的现实意义和理论意义。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
西方国家对绩效考核制度进行了深入系统的研究，不论是理论还是实践都对我国具有较强的指导作用和重要的借鉴意义。
（1）关于考核指标的研究
绩效评价指标为绩效评价的顺利进行提供了依据，作为绩效评价的重要方面提供了保障，物帕特里克是特别具有代表性的人物。史密斯和 altniketal。Patrieiac。Smith 认为，绩效考核的标准应该符合三方面要求：一方面是与个人、组织或社会的一些重要目标有关；第二是绩效考核标准要真实可靠，结果必须达成一致；第三是绩效考核标准要实用，在实际中可以进行操作。Altuiketal 认为我们应该从可测量性、信度、效度、全面性、兼容性、可理解性和及时更新等方面来衡量绩效标准。
（2）关于考核方法的研究
美国哈佛大学的罗伯特·s·卡普兰和大卫·p·诺顿在 20 世纪 90 年代提出了一种全新绩效考核方法--平衡计分卡（balanced score card）考核方法，其主要通过对组织绩效设定不同的指标要素，并通过建立指标体系，把所有要素汇总后进行分析从而对组织绩效做出全面评价[1]。霍哲和卡拉汉研究了公民参与对政府行政部门进行绩效评估的方式和意义。此外，学术界还建立了评价方法、标杆管理方法、360 度反馈计划等绩效考核方法。
党的十八大以来，明确提出要转变政府职能，提高政府工作质量和效率，以科学的管理创新政府部门工作模式，改进和提高政府效能。Y 市作为革命老区，具有特殊的历史和政治地位，党中央高度重视 Y 市的经济社会发展，因此，研究分析 Y市的年度目标责任考核现状并提出相应的对策具有重要的现实意义和理论意义。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
西方国家对绩效考核制度进行了深入系统的研究，不论是理论还是实践都对我国具有较强的指导作用和重要的借鉴意义。
（1）关于考核指标的研究
绩效评价指标为绩效评价的顺利进行提供了依据，作为绩效评价的重要方面提供了保障，物帕特里克是特别具有代表性的人物。史密斯和 altniketal。Patrieiac。Smith 认为，绩效考核的标准应该符合三方面要求：一方面是与个人、组织或社会的一些重要目标有关；第二是绩效考核标准要真实可靠，结果必须达成一致；第三是绩效考核标准要实用，在实际中可以进行操作。Altuiketal 认为我们应该从可测量性、信度、效度、全面性、兼容性、可理解性和及时更新等方面来衡量绩效标准。
（2）关于考核方法的研究
美国哈佛大学的罗伯特·s·卡普兰和大卫·p·诺顿在 20 世纪 90 年代提出了一种全新绩效考核方法--平衡计分卡（balanced score card）考核方法，其主要通过对组织绩效设定不同的指标要素，并通过建立指标体系，把所有要素汇总后进行分析从而对组织绩效做出全面评价[1]。霍哲和卡拉汉研究了公民参与对政府行政部门进行绩效评估的方式和意义。此外，学术界还建立了评价方法、标杆管理方法、360 度反馈计划等绩效考核方法。
（3）关于考核目的作用的研究
Cleveland 提出，企业实施绩效考核主要的目的在于更好地进行组织人员管理工作[2]。McGregor 认为，企业进行绩效管理工作需要考核所提供的指标作为依据，因而绩效考核的主要目的在于为管理提供依据。Javed 认为，绩效考核同时具有估值管理作用和信息采集作用[3]。Rank 认为，组织实施绩效考核的主要目的在于观察了解组织任务目标的完成情况，进而为目标管理提供依据[4]。麦康基提出，绩效考核是绩效管理工作的重要组成部分，其跟绩效管理一样，都是为企业的经营发展服务的。Weyhrauch 认为，绩效考核目的可以分为不同维度，在各自维度上具有不同的目标要求[5]。
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第二章 基本概念和理论基础
2.1 基本概念
2.1.1 地方政府
地方政府全称为地方人民政府。在我国，指相对于中央人民政府而言的各级人民政府。一般分为四级：第一级是省级政府，具体为省或者自治区的政府。第二级是地级政府，具体为地级市或者自治州政府。第三级是县级政府，具体为县级或者自治县政府，还包括县级市和市辖区的政府。第四级是乡级政府，具体为乡（镇）政府。本文所研究的地方政府范围主要是研究地区级政府，即地级市政府。
本人认为，地方政府是国最基层的行政机构。它是党和政府紧密联系群众的纽带，当前我国正处于全面深化改革发展的关键时期，有序高效的推进地方政府绩效考核工作，将极大的有利于我国地方政府工作的顺利开展。在实际操作过程中，我国地方政府的设置和运转存在许多问题，尽管进行了多次的改革，但与我国地方政府当前实际工作的需要还有很大的差距。因此，通过深入分析地方政府管理工作上的弊端，能够顺利的推动地方政府的高效运转。
2.1.2 政府部门
Cleveland 提出，企业实施绩效考核主要的目的在于更好地进行组织人员管理工作[2]。McGregor 认为，企业进行绩效管理工作需要考核所提供的指标作为依据，因而绩效考核的主要目的在于为管理提供依据。Javed 认为，绩效考核同时具有估值管理作用和信息采集作用[3]。Rank 认为，组织实施绩效考核的主要目的在于观察了解组织任务目标的完成情况，进而为目标管理提供依据[4]。麦康基提出，绩效考核是绩效管理工作的重要组成部分，其跟绩效管理一样，都是为企业的经营发展服务的。Weyhrauch 认为，绩效考核目的可以分为不同维度，在各自维度上具有不同的目标要求[5]。
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第二章 基本概念和理论基础
2.1 基本概念
2.1.1 地方政府
地方政府全称为地方人民政府。在我国，指相对于中央人民政府而言的各级人民政府。一般分为四级：第一级是省级政府，具体为省或者自治区的政府。第二级是地级政府，具体为地级市或者自治州政府。第三级是县级政府，具体为县级或者自治县政府，还包括县级市和市辖区的政府。第四级是乡级政府，具体为乡（镇）政府。本文所研究的地方政府范围主要是研究地区级政府，即地级市政府。
本人认为，地方政府是国最基层的行政机构。它是党和政府紧密联系群众的纽带，当前我国正处于全面深化改革发展的关键时期，有序高效的推进地方政府绩效考核工作，将极大的有利于我国地方政府工作的顺利开展。在实际操作过程中，我国地方政府的设置和运转存在许多问题，尽管进行了多次的改革，但与我国地方政府当前实际工作的需要还有很大的差距。因此，通过深入分析地方政府管理工作上的弊端，能够顺利的推动地方政府的高效运转。
2.1.2 政府部门
广义的政府部门，指中央和地方的所有的立法、司法、行政机构。狭义的政府部门，只是指中央和地方的行政部门和官僚机构，即依照国家法律设立的行使行政权力、承担行政职能的国家机关部门，又称“国家行政部门”。
笔者认为政府部门属于行政单位，政府部门的各级党组织强调党的一元化领导的条件下行使管理权，并通过组织群众而成为使社会凝聚起来的政治粘合剂。因此，政府部门与其他部门的管理上有很大的差异。例如目前在政府部门的绩效考核评价中，大部分还是局限于自上而下、一级一级下发通知来组织会议、开展实践活动等。
笔者认为政府部门属于行政单位，政府部门的各级党组织强调党的一元化领导的条件下行使管理权，并通过组织群众而成为使社会凝聚起来的政治粘合剂。因此，政府部门与其他部门的管理上有很大的差异。例如目前在政府部门的绩效考核评价中，大部分还是局限于自上而下、一级一级下发通知来组织会议、开展实践活动等。
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2.2 理论基础
2.2.1 新公共管理理论
新公共管理运动起源于英国，随后迅速传播到美国、澳大利亚等西方发达国家。新公共管理主张引入市场竞争机制，以企业管理方法和西方经济理论为指导，提高公共部门的管理效率和质量[25]。新公共管理的理论是新制度经济学的委托代理理论、公共选择理论等。随后，人们开始总结 80 年代的新公共管理运动，并将其发展成为新的公共管理理论。由于新公共管理流派众多，还没有形成统一的理论界定，但是它的核心理念基本相同: 在公共部门引入竞争机制和民营企业的管理方式，按照“3e”经济、效率和效果的原则，实现公共物品供给的多样化。公共选择理论和委托代理理论是新公共管理理论的基础，研究对象是政府、社会组织、非政府组织和私营部门，核心需求是公共服务供给的突出表现，实现机制是结果控制、激励、竞争和评价，标准是结果追求、客户评价，供给方式是与生产分离、采用市场机制。
本文运用公共服务理论，通过对地方政府绩效管理的现状分析，将政府组织及非政府组织与人民群众整合在一起，并且为政府部门分配相匹配的工作人员，化解政府部门中出现的公共难题，这不仅是对公共治理理论的完善和充实，也为解决对中国政府部门绩效管理面临问题提供对策和思考。
2.2.2 目标管理理论
该理论是美国企业管理学领域著名学者彼得·德鲁克（Peter F. Drucker）在其著名的管理学著作《管理实践》里面提出的。“目标”主要指组织或个人在特定活动上设定的任务完成要求，对企业而言，目标通常为可量化的销售数值、产品生产量等单位指标，管理工作方面的目标也可以通过各类企业管理指标的数值比例用于规划。“管理”通常指的是组织对内部工作实施分析指挥与决策沟通的工作过程。目标管理理论主张每个员工都参与管理，最大限度地发挥每个人的潜力。彼得·德鲁克指出，目标管理主要包含了三个环节，各自为：目标制定、实施、成果考核[26]。目标管理是组织管理活动中上级部门通过设定目标并发放工作任务，在一段时期内观察组织工作在目标任务完成情况方面的管理工作，对企业来说，其通常把目标当做对企业生产经营活动管理进行评价和奖励的具体标准。它具有目标明确、参与决策、时间限制和绩效考核四个特点。
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2.2 理论基础
2.2.1 新公共管理理论
新公共管理运动起源于英国，随后迅速传播到美国、澳大利亚等西方发达国家。新公共管理主张引入市场竞争机制，以企业管理方法和西方经济理论为指导，提高公共部门的管理效率和质量[25]。新公共管理的理论是新制度经济学的委托代理理论、公共选择理论等。随后，人们开始总结 80 年代的新公共管理运动，并将其发展成为新的公共管理理论。由于新公共管理流派众多，还没有形成统一的理论界定，但是它的核心理念基本相同: 在公共部门引入竞争机制和民营企业的管理方式，按照“3e”经济、效率和效果的原则，实现公共物品供给的多样化。公共选择理论和委托代理理论是新公共管理理论的基础，研究对象是政府、社会组织、非政府组织和私营部门，核心需求是公共服务供给的突出表现，实现机制是结果控制、激励、竞争和评价，标准是结果追求、客户评价，供给方式是与生产分离、采用市场机制。
本文运用公共服务理论，通过对地方政府绩效管理的现状分析，将政府组织及非政府组织与人民群众整合在一起，并且为政府部门分配相匹配的工作人员，化解政府部门中出现的公共难题，这不仅是对公共治理理论的完善和充实，也为解决对中国政府部门绩效管理面临问题提供对策和思考。
2.2.2 目标管理理论
该理论是美国企业管理学领域著名学者彼得·德鲁克（Peter F. Drucker）在其著名的管理学著作《管理实践》里面提出的。“目标”主要指组织或个人在特定活动上设定的任务完成要求，对企业而言，目标通常为可量化的销售数值、产品生产量等单位指标，管理工作方面的目标也可以通过各类企业管理指标的数值比例用于规划。“管理”通常指的是组织对内部工作实施分析指挥与决策沟通的工作过程。目标管理理论主张每个员工都参与管理，最大限度地发挥每个人的潜力。彼得·德鲁克指出，目标管理主要包含了三个环节，各自为：目标制定、实施、成果考核[26]。目标管理是组织管理活动中上级部门通过设定目标并发放工作任务，在一段时期内观察组织工作在目标任务完成情况方面的管理工作，对企业来说，其通常把目标当做对企业生产经营活动管理进行评价和奖励的具体标准。它具有目标明确、参与决策、时间限制和绩效考核四个特点。
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3.1 年度目标责任考核实施背景与发展历程......................... 14
3.2 年度目标责任考核主体.................................. 14
第四章 Y 市政府部门年度目标责任考核中存在的问题及原因分析.............................21
4.1 问卷设计与调查对象的选择................................ 21
4.2 问卷过程及问卷回收情况说明.................................... 21
第五章 优化 Y 市政府部门年度目标责任考核方案的对策....................... 30
5.1 优化顶层设计，提高考核整体效能............................. 30
5.1.1 强化考核工作统一领导............................. 30
5.1.2 科学设置考核指标体系............................. 30
第五章 优化 Y 市政府部门年度目标责任考核方案的对策
5.1 优化顶层设计，提高考核整体效能
5.1.1 强化考核工作统一领导
十八大以来，党中央明确了进一步发展具有中国特色的社会主义的国家战略，从确立“两个一百年”奋斗目标到提出“中国梦”，尤其是全面依法治国的深入推进，为转变政府职能、提升国家治理体系和治理能力现代化提供了强大动力[37]。党的十九大报告中对于“党领导一切”的系列论述在十九大以后启动的国家机构改革中可见一斑，例如，由党的部门对机构编制、公务员等工作统一实施管理。因此，在新时代、新任务下，加强党的领导对推进政府绩效考核十分重要。加强各级党委对政府绩效考核工作的统一集中领导，有利于在党的统一领导下统筹各方面的力量并形成强大合力，同时还可以为推动全面深化改革和各项事业顺利发展提供强劲的推动和执行力。陕西等省份推行的年度目标责任考核就是由省级党委统一领导，由设在省委组织部的考核机关执行具体考核工作，这对年度目标责任考核工作的顺利推进起到了很重要的推动作用。因此，为了进一步优化 Y 市政府部门目标责任考核方案，各级党委必须将政府部门目标责任考核工作纳入到工作大局中统筹考虑，统一设置考核体系、统一组织绩效考核、统一施行考核奖惩，确保真正发挥作用。
5.1.2 科学设置考核指标体系
5.1.1 强化考核工作统一领导
十八大以来，党中央明确了进一步发展具有中国特色的社会主义的国家战略，从确立“两个一百年”奋斗目标到提出“中国梦”，尤其是全面依法治国的深入推进，为转变政府职能、提升国家治理体系和治理能力现代化提供了强大动力[37]。党的十九大报告中对于“党领导一切”的系列论述在十九大以后启动的国家机构改革中可见一斑，例如，由党的部门对机构编制、公务员等工作统一实施管理。因此，在新时代、新任务下，加强党的领导对推进政府绩效考核十分重要。加强各级党委对政府绩效考核工作的统一集中领导，有利于在党的统一领导下统筹各方面的力量并形成强大合力，同时还可以为推动全面深化改革和各项事业顺利发展提供强劲的推动和执行力。陕西等省份推行的年度目标责任考核就是由省级党委统一领导，由设在省委组织部的考核机关执行具体考核工作，这对年度目标责任考核工作的顺利推进起到了很重要的推动作用。因此，为了进一步优化 Y 市政府部门目标责任考核方案，各级党委必须将政府部门目标责任考核工作纳入到工作大局中统筹考虑，统一设置考核体系、统一组织绩效考核、统一施行考核奖惩，确保真正发挥作用。
5.1.2 科学设置考核指标体系
一是科学设置考核指标体系。在考核指标的筛选上，应对照习近平总书记提出的“五位一体”实施系统化考核，也就是设立五方面的考核指标，分别是：经济、政治、文化、社会、生态。就详细的指标设置问题，要尽量采取定量指标进行考核，而避免以定性方式进行指标设计，对于无法定量的工作，可以选择定性考核。设定的指标必须经过充分论证，要定准。要深入研判被考核单位工作在全国、全省和本行业中的方位，横向上对标发达地区与行业先进，纵向上对标上级要求和自身历史，选择资源禀赋相近的地方、比较优势明显的领域，准确地确定本地、本部门、本单位追赶超越的目标对象，准确地提出“追赶谁、超越谁”的目标任务。二是改进考核指标设定流程。建立指标下达工作流程制度，进一步规范目标任务提出、审定、下达等工作程序，明确各成员单位在指标制定环节的职责。建立考核评审制度，通过选择经济社会、党的建设、等方面的专家人员组成目标责任考核评审委员会，定期召开考核指标评审会，对被考核单位提交的考核指标提出建设性的修改意见，以期提高考核指标的科学性、可行性。
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第六章结论与展望
6.1结论
本论文在目标管理理论和绩效考核相关理论的基础上，设计调查问卷。以问卷调查法为主要研究方法，研究了 Y 市政府部门年度目标责任考核中存在的问题及其原因，并提出了优化 Y 市政府部门年度目标责任考核方案的对策。研究得出的主要结论如下：
1. Y 市政府部门年度目标责任考核中存在的主要问题表现在：考核主体构成不合理、考核运行不顺畅、考核信息化程度不高等三个方面。
2．Y 市政府部门年度目标责任考核中存在问题的主要原因在于：顶层设计不科学，制约考核有效实施；监督反馈机制滞后，制约考核有效运行；结果运用不充分，对考核激励能力弱。
3.优化 Y 市政府部门年度目标责任考核方案主要应从三个方面入手：一是优化考核顶层设计、提高考核整体效能，以解决考核主体构成不合理等问题。重点是强化考核工作统一领导、科学设置考核指标体系、改进提升考核评价方法等。二是完善监督反馈机制、保障考核有效运行，以解决考核运行不畅等问题。重点是建立健全监督体系、建立健全反馈制度等。三是优化结果运用方式、强化考核实施效果，重点是全面公开考核相关信息、建立健全考核结果运用奖惩制度等，以解决考核信息化程度不高等问题。
6.1结论
本论文在目标管理理论和绩效考核相关理论的基础上，设计调查问卷。以问卷调查法为主要研究方法，研究了 Y 市政府部门年度目标责任考核中存在的问题及其原因，并提出了优化 Y 市政府部门年度目标责任考核方案的对策。研究得出的主要结论如下：
1. Y 市政府部门年度目标责任考核中存在的主要问题表现在：考核主体构成不合理、考核运行不顺畅、考核信息化程度不高等三个方面。
2．Y 市政府部门年度目标责任考核中存在问题的主要原因在于：顶层设计不科学，制约考核有效实施；监督反馈机制滞后，制约考核有效运行；结果运用不充分，对考核激励能力弱。
3.优化 Y 市政府部门年度目标责任考核方案主要应从三个方面入手：一是优化考核顶层设计、提高考核整体效能，以解决考核主体构成不合理等问题。重点是强化考核工作统一领导、科学设置考核指标体系、改进提升考核评价方法等。二是完善监督反馈机制、保障考核有效运行，以解决考核运行不畅等问题。重点是建立健全监督体系、建立健全反馈制度等。三是优化结果运用方式、强化考核实施效果，重点是全面公开考核相关信息、建立健全考核结果运用奖惩制度等，以解决考核信息化程度不高等问题。
参考文献（略）