第 1 章 问题的提出
1.1 研究背景及研究目的
1.1.1 研究背景
我国城市规模不断扩大，吸引大量人口聚集，人民生活水平的提高，使得机动车保有量不断增加。据公安部统计，截至 2018 年年底，我国汽车保有量2.4 亿辆，全国 61 个城市汽车保有量超百万，其中北京、成都、重庆、上海、苏州、郑州、深圳、西安 8 城更是超 300 万辆①。大多数城市出现交通拥堵、尾气排放超标、空气污染严重、能源趋紧等“城市病”。以北京市为例，北京 2017年交通运行指数②1.56，平均车速只有 34.5km/h，全年 138 天空气较差，其中重度污染 24 天③。另一方面，城市公交、地铁等公共交通虽不断发展，但公众对于“最后一公里”的短途公共出行需求并没有得到很好满足。
自行车绿色环保、低碳便捷的特点，成为缓解交通拥堵和满足公众“最后一公里”出行需求的重要交通工具选择。自 2006 年北京市引入和建立“公共自行车系统”起，全国 200 多个城市都引入了公共自行车系统，其运营管理是政府主导的有桩模式，存在着建设成本高、站点有限、布点不合理、借还不便、效率低下等问题，使得公共自行车的发展陷入停滞，甚至有的城市退出发展公共自行车的行列。
2014 年，无桩共享单车在技术革新下应运而生，随后，共享单车如雨后春笋般在市场上野蛮生长，涌现了 ofo 小黄车、摩拜单车、哈罗单车等 77 家共享单车企业。共享单车为解决困扰政府已久的交通拥堵和“最后一公里”问题提供了新的解决途径，然而发展中出现了乱停乱放、无序投放、挤占公共空间、单车破坏率高、押金监管等问题。公众、媒体、学术界、人大政协委员都呼吁政府需对共享单车的发展进行规制，承担起应有的责任，管理好各种乱象问题，引导共享单车向健康的方向发展。为此，2017 年 8 月，交通运输部等 10 部门发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》。①随后，全国有39 个城市出台了共享单车管理办法、停车技术导则和服务规范等规范性文本。
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1.2 研究综述
1.2.1 国内外政府责任研究
1.国外研究
Marx（1940）政府责任是行政官员的一种义务，是行政官员根据公众利益，为公众服务以执行既定的政策。①Finer（1941）认为政府责任分为客观责任和主观责任，客观责任是法定的、具有约束性的；主观责任是内在的，来源于自我的道德水平，并推崇法律责任的有效性。②和前两位不同的是，Frederick（1940）则认为主观责任更有效，客观责任很难有效的实施，只能有赖于官员遵循道德责任来对公众负责。③Cooper（2006）总结前人观点，认为客观责任包括遵守法律、对领导和同事负责、对公民负责，主观责任包括道德、自觉性。①可以看出西方学者对于政府责任的具体内涵很难界定清楚，而 Starling（1986）对政府责任价值进行了归纳，包括回应（respond）、弹性（flexibility）、权限（competence）、正当程序（due process）、责任（responsibility）、诚实（honesty）。
2.国内研究
国内对于政府责任的研究主要分为三类，一是对政府责任定义内涵研究；二是对政府责任在公共事务管理中的研究；三是对政府责任缺失分析。
（1）关于政府责任定义内涵的研究
张成福（2000）认为，政府责任内涵应从最广义上来界定，包括社会回应力、社会义务和法律责任，承担道德、政治、行政、法律上的责任。③蔡放波（2004）将政府责任分为客观责任和主观责任，客观责任包含宪法责任、政治责任和行政责任；主观责任，即行政道德责任，是对行政人员的伦理要求。④与张成福和蔡放波不同，何士青、徐进（2004）认为政府责任分为积极和消极责任，积极责任是政府在职权范围内对公众、社会所承担的责任；消极责任是政府履责不力情况下承担的不利后果和强制性义务，包括政治、道德、法律责任。⑤而李景鹏（2003）提出，政府责任核心是政府的责任心，以保障人民权利和增进利益为根本导向。
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第 2 章 基于“属性困境—责任要素—治理优化”分析框架
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1.2.1 国内外政府责任研究
1.国外研究
Marx（1940）政府责任是行政官员的一种义务，是行政官员根据公众利益，为公众服务以执行既定的政策。①Finer（1941）认为政府责任分为客观责任和主观责任，客观责任是法定的、具有约束性的；主观责任是内在的，来源于自我的道德水平，并推崇法律责任的有效性。②和前两位不同的是，Frederick（1940）则认为主观责任更有效，客观责任很难有效的实施，只能有赖于官员遵循道德责任来对公众负责。③Cooper（2006）总结前人观点，认为客观责任包括遵守法律、对领导和同事负责、对公民负责，主观责任包括道德、自觉性。①可以看出西方学者对于政府责任的具体内涵很难界定清楚，而 Starling（1986）对政府责任价值进行了归纳，包括回应（respond）、弹性（flexibility）、权限（competence）、正当程序（due process）、责任（responsibility）、诚实（honesty）。
2.国内研究
国内对于政府责任的研究主要分为三类，一是对政府责任定义内涵研究；二是对政府责任在公共事务管理中的研究；三是对政府责任缺失分析。
（1）关于政府责任定义内涵的研究
张成福（2000）认为，政府责任内涵应从最广义上来界定，包括社会回应力、社会义务和法律责任，承担道德、政治、行政、法律上的责任。③蔡放波（2004）将政府责任分为客观责任和主观责任，客观责任包含宪法责任、政治责任和行政责任；主观责任，即行政道德责任，是对行政人员的伦理要求。④与张成福和蔡放波不同，何士青、徐进（2004）认为政府责任分为积极和消极责任，积极责任是政府在职权范围内对公众、社会所承担的责任；消极责任是政府履责不力情况下承担的不利后果和强制性义务，包括政治、道德、法律责任。⑤而李景鹏（2003）提出，政府责任核心是政府的责任心，以保障人民权利和增进利益为根本导向。
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第 2 章 基于“属性困境—责任要素—治理优化”分析框架
2.1 属性困境：特性与问题分析
2.1.1 共享单车属性分析
公共物品一词最早见于瑞典经济学林达尔（1919）提出的“林达尔均衡”。1954 年，萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》中提出公共物品和私人物品的经典定义——具有非竞争性和非排他性特征的就是纯公共物品，具有竞争性和排他性特征的就是纯私人物品①。1965 年，布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中认为现实生活中，存在很多介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品，他定义为“准公共物品或是混合物品”②。根据学术界的经典定义，我们可将公共物品划分为纯公共物品、纯私人物品和准公共物品。
据此分析：（1）共享单车不是纯公共物品。共享单车的排他性，一方面，由于一辆车在同一时间内使用者唯一，因此单辆车在同一使用时间段内排他性明显；另一方面，共享单车的使用设置了准入门槛，只有下载 APP+缴纳押金并计时付费才可使用。共享单车的竞争性，共享单车使用中总是会存在特定时间和特定区域的用车高峰期，如上下班高峰期和地铁站和公交站附近，而共享单车总量有限，共享单车会呈现较强的竞争性。（2）共享单车也不是私人物品，共享单车虽然存在明显的排他性和竞争性，但是共享单车的所有权归企业所有，公众在使用阶段拥有单车的使用权。（3）共享单车亦不是混合性公共物品，共享单车兼具排他性和竞争性，区别于非排他性和竞争性的共用池塘物品和非竞争性和排他性的俱乐部物品。（4）共享单车具有明显正外部性，共享单车服务对象为广大城市居民，在缓解城市交通拥挤，满足公众短途出行需求方面作用凸显。共享单车使用方便、随取随停、安全新颖、使用费用低、公众认可，是公共交通的有益补充。
2.1.1 共享单车属性分析
公共物品一词最早见于瑞典经济学林达尔（1919）提出的“林达尔均衡”。1954 年，萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》中提出公共物品和私人物品的经典定义——具有非竞争性和非排他性特征的就是纯公共物品，具有竞争性和排他性特征的就是纯私人物品①。1965 年，布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中认为现实生活中，存在很多介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品，他定义为“准公共物品或是混合物品”②。根据学术界的经典定义，我们可将公共物品划分为纯公共物品、纯私人物品和准公共物品。
据此分析：（1）共享单车不是纯公共物品。共享单车的排他性，一方面，由于一辆车在同一时间内使用者唯一，因此单辆车在同一使用时间段内排他性明显；另一方面，共享单车的使用设置了准入门槛，只有下载 APP+缴纳押金并计时付费才可使用。共享单车的竞争性，共享单车使用中总是会存在特定时间和特定区域的用车高峰期，如上下班高峰期和地铁站和公交站附近，而共享单车总量有限，共享单车会呈现较强的竞争性。（2）共享单车也不是私人物品，共享单车虽然存在明显的排他性和竞争性，但是共享单车的所有权归企业所有，公众在使用阶段拥有单车的使用权。（3）共享单车亦不是混合性公共物品，共享单车兼具排他性和竞争性，区别于非排他性和竞争性的共用池塘物品和非竞争性和排他性的俱乐部物品。（4）共享单车具有明显正外部性，共享单车服务对象为广大城市居民，在缓解城市交通拥挤，满足公众短途出行需求方面作用凸显。共享单车使用方便、随取随停、安全新颖、使用费用低、公众认可，是公共交通的有益补充。
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2.2 责任要素：应然责任分析
梳理总结学者们对于共享单车运营和管理中的政府责任研究成果，发现多数学者都集中研究政府的应然责任分析，认为政府需要承担公众需求的回应者、制度政策的构建者、基础设施的供给者、监管评价者。
2.2.1 回应者：公众需求的回应
城市公众的短途出行需求是政府需要积极回应的，并采取有效的措施，高质量且高效率地满足。共享单车突破传统，直击用户“痛点”迅速占领市场，很好地提供了公众渴望的便捷短途出行服务。对于是否是公共服务的判定标准，就看它是否回应了公众需求；对于是否是好的公共服务，就看它是否很好的满足了公众需求，而不在乎它是政府还是市场提供。②从市场占有率、公众认可度和公众的使用效果来看，共享单车无疑是市场提供的公共服务的一种。
梳理总结学者们对于共享单车运营和管理中的政府责任研究成果，发现多数学者都集中研究政府的应然责任分析，认为政府需要承担公众需求的回应者、制度政策的构建者、基础设施的供给者、监管评价者。
2.2.1 回应者：公众需求的回应
城市公众的短途出行需求是政府需要积极回应的，并采取有效的措施，高质量且高效率地满足。共享单车突破传统，直击用户“痛点”迅速占领市场，很好地提供了公众渴望的便捷短途出行服务。对于是否是公共服务的判定标准，就看它是否回应了公众需求；对于是否是好的公共服务，就看它是否很好的满足了公众需求，而不在乎它是政府还是市场提供。②从市场占有率、公众认可度和公众的使用效果来看，共享单车无疑是市场提供的公共服务的一种。
共享单车发展出现的各种问题，政府应及时转变态度，落实好相关部门责任，把促进共享单车的发展纳入到政府政策考量的范围内，扮演好回应者的角色，管理和引导好共享单车的发展，为公众提供优质的公共出行服务。
共享单车作为城市公共交通领域的有益补充，其发展离不开政府部门制度政策的顶层设计。一方面单车损毁高、私占、不文明骑行等问题被认为是国民素质低下的现实写照。尽管存在“素质低人群”和企业放松管理等原因，但其根本在于相关制度羸弱、政策出台滞后导致的“集体行动者”；另一方面过度投放、挤占公共空间、线下管理人员不足、押金难退等问题直指企业无序竞争。可背后深层原因是共享单车的“公共性”导致市场失灵，而企业盈利模式不清晰，只好依靠增加投放量扩大市场份额、抢占用户来建立竞争优势。
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共享单车作为城市公共交通领域的有益补充，其发展离不开政府部门制度政策的顶层设计。一方面单车损毁高、私占、不文明骑行等问题被认为是国民素质低下的现实写照。尽管存在“素质低人群”和企业放松管理等原因，但其根本在于相关制度羸弱、政策出台滞后导致的“集体行动者”；另一方面过度投放、挤占公共空间、线下管理人员不足、押金难退等问题直指企业无序竞争。可背后深层原因是共享单车的“公共性”导致市场失灵，而企业盈利模式不清晰，只好依靠增加投放量扩大市场份额、抢占用户来建立竞争优势。
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第 3 章 政府责任分析：基于国内多个城市政策文本分析 ·························· 20
3.1 制度保障责任 ··································· 21
3.1.1 政府责任主体 ····························· 21
3.1.2 制度政策落实 ··························· 22
第 4 章 一个案例分析——以 N 市为例 ···························· 29
4.1 研究区域 ····························· 29
4.1.1 N 市城市公用自行车市场概述 ·························· 29
4.1.2 N 市共享单车发展困境分析 ··························· 30
第 5 章 政府责任治理优化策略 ································· 35
5.1 政府责任强化：制度构建和空间规划 ··························· 35
5.1.1 强化制度规范构建 ··························· 35
5.1.2 强化空间供给规划 ··························· 36
第 5 章 政府责任治理优化策略
5.1 政府责任强化：制度构建和空间规划
诺斯认为：“制度是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束，包括正式规则和非正式规则”。①共享单车的运营涉及政府、市场和公众等多个利益主体，有赖于政府综合考量共享单车“公共性”属性、自身责任因素及市场和公众的利益，从而构建符合城市定位的规范性制度和规划建设好非机动车道路及停放空间。
5.1.1 强化制度规范构建
1.建立相关正式制度
共享单车的发展可谓是“千树万树梨花开”，发展初期共享单车的“正向”效益明显，政府对于共享单车的发展主要是持鼓励和观望的态度的，属于“消极支持”，相关的正式制度和管理规范都未及时制定和出台。可是不到 4 年的时间，就占领了国内大中小 200 多个城市，其发展的“负外部性”凸显。对此，各地政府参考中央层面的指导意见，根据本地的实际情况，积极征求社会意见，加紧出台相关规制政策，进入“积极规范”阶段。就现有的政策文本分析来看，各地政府出台的相关政策以《管理办法（试行）》和《指导意见》为主，主要是起到指导作用而非约束性和强制性，而且缺乏宏观层面的制度供给，停留在“头痛医头”政策“细碎化”阶段。因此政府相关部门要尽快出台相关的正式制度，考虑到政府、企业、公众等多方利益因素，综合政府自身各部门的优势，对共享单车的车辆安全、用户数据安全、服务规范、押金管理等方面出台强制性、统一的制度规范。
2.强调产权制度保护
共享单车所有权和使用权的分离，具有“公共性”的物品属性，一方面，公众陷入“集体行动逻辑”困境，破坏、私占、乱停乱放严重；另一方面，共享单车的广泛使用，挤占私人租赁自行车、校园环游车、“黑车”的发展空间，遭到其蓄意破坏。国家立法层面应该尽快相关法律法规确定共享单车的产权，政府有关部门在立法还未出台的情况下，也应该已有的法律和部门规章，界定清楚共享单车的产权，对市场上侵权行为进行处罚，保障共享单车企业的权益。
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诺斯认为：“制度是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束，包括正式规则和非正式规则”。①共享单车的运营涉及政府、市场和公众等多个利益主体，有赖于政府综合考量共享单车“公共性”属性、自身责任因素及市场和公众的利益，从而构建符合城市定位的规范性制度和规划建设好非机动车道路及停放空间。
5.1.1 强化制度规范构建
1.建立相关正式制度
共享单车的发展可谓是“千树万树梨花开”，发展初期共享单车的“正向”效益明显，政府对于共享单车的发展主要是持鼓励和观望的态度的，属于“消极支持”，相关的正式制度和管理规范都未及时制定和出台。可是不到 4 年的时间，就占领了国内大中小 200 多个城市，其发展的“负外部性”凸显。对此，各地政府参考中央层面的指导意见，根据本地的实际情况，积极征求社会意见，加紧出台相关规制政策，进入“积极规范”阶段。就现有的政策文本分析来看，各地政府出台的相关政策以《管理办法（试行）》和《指导意见》为主，主要是起到指导作用而非约束性和强制性，而且缺乏宏观层面的制度供给，停留在“头痛医头”政策“细碎化”阶段。因此政府相关部门要尽快出台相关的正式制度，考虑到政府、企业、公众等多方利益因素，综合政府自身各部门的优势，对共享单车的车辆安全、用户数据安全、服务规范、押金管理等方面出台强制性、统一的制度规范。
2.强调产权制度保护
共享单车所有权和使用权的分离，具有“公共性”的物品属性，一方面，公众陷入“集体行动逻辑”困境，破坏、私占、乱停乱放严重；另一方面，共享单车的广泛使用，挤占私人租赁自行车、校园环游车、“黑车”的发展空间，遭到其蓄意破坏。国家立法层面应该尽快相关法律法规确定共享单车的产权，政府有关部门在立法还未出台的情况下，也应该已有的法律和部门规章，界定清楚共享单车的产权，对市场上侵权行为进行处罚，保障共享单车企业的权益。
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共享单车的出现，是当代经济变革、技术创新下的缩影，市场创新弥补政府提供“最后一公里”公共服务的不足，倒逼着政府自我革新，承担制度构建、空间规划、政策引导的责任。本文依据公共物品理论、政府责任理论和有限政府理论，构建了“属性困境—责任要素—治理优化”的理论分析框架。从共享单车的属性切入，剖析政府在共享单车中的应然责任，对北京、杭州等 39 个城市出台的共享单车管理政策文本分析的基础上，基于 N 市政府共享单车的管理实践，归纳了政府实然责任和责任效果，发现了应然责任和实然责任存在一定距离，据此提出政府责任治理优化建议。市场创新下新的事物会不断涌现，对于政府而言，既是机遇又是挑战，政府要不断深化自身体制机制改革，明确政府管理范围，选择适当的管理手段，重视市场决定性作用，构建“元治理”机制，向“善治”努力。
然而本文的研究亦有局限性：一方面在于资料获得上，共享单车的发展不过两三年，虽是社会热点，但学术界对其研究有限。另一方面政府对于共享单车的管理尚处于摸索阶段，各地政府对于共享单车的管理手段趋同，缺乏有效的创新，可供借鉴的政府实践案例有限。
参考文献（略）