第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
事业单位作为履行国家社会公共服务职责的基层机构，其所承载的不仅仅是国家政府的形象与能力，同时也与人民的生活幸福水平息息相关。近年来我国国内经济和社会大环境逐渐呈现出多元化的变化趋势，尤其是在地方治理需求日趋复杂的情况下，事业单位在执行自身职权的过程中也势必要面临着各种全新的挑战与层出不穷的服务需求。而在“服务型政府”及“善治型政府”等诸多先进理念的引导下，我国各地方事业单位也在积极地通过服务流程和服务模式的改革与创新实现组织结构的精简与完善，以便于更好的落实事业单位的公共服务职能，强化公共服务的能力，提高事业单位运营的水平和效率。而且财政部近年来也在积极地结合我国事业单位内部控制的实际情况，对相关法律法规进行改革与完善。例如 2012 年的《行政事业单位内部控制规范(试行)》，2015 年的《全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》都为我国事业单位内部控制指明了具体的方向，同时也提出了明确的要求。而且除了上述文件以外，我国还针对事业单位的采购内部控制、内部控制报告等制定了补充性文件，可以说进一步完善了事业单位内部控制的实施环境。从近年来我国在事业单位内部控制法规的完善上也能够看到我国对于事业单位内部控制的重视程度在显著提高。然而就是在法律法规不断健全，各种规范制度相继发布和出台，事业单位内部控制环境不断优化的背景下，我国仍然有很多事业单位相继被曝出有领导干部或基层公职人员出现违法违规行为，难免有些讽刺。很多事业单位在推进自身改革的进程中，严重忽视了内部控制体系建设的重要性，使得事业单位的发展“金玉其外，败絮其中”。例如 2018 年国家能源局原副局长王晓林受贿被逮捕、国家能源局原局长努尔·白克力同样因受贿而被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。这样的案例近年来屡见不鲜，充分说明了在我国事业单位高度重视内部控制，并且积极完善和优化内部控制体系的情况下，事业单位内部控制仍然存在一定的盲区和漏洞。
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1.2 文献综述
1.2.1 关于事业单位内部控制的缺陷及其影响的文献综述
内部控制缺陷与影响是探讨内部控制优化的基础，因为只有深入了解内部控制存在的缺陷以及其产生的影响，才能够有针对性地提出优化方向和策略。国内针对事业单位内部控制缺陷及其影响研究的内容相对较为丰富，国外则在内部控制的缺陷等方面研究的内容较为深入，具体内容如下：
DC Donelson，M Ege，JM Mcinnis（2017）在其研究中细致探讨了内部控制及高级管理人员的增加与财务报告舞弊之间的关联性。通过研究，他们认为当高层管理者管理职权高于内核部控制时，内部控制失效可能性越高。所以内部控制强度与企业欺诈之间有着一定的必然联系。一方面是由于企业内部控制管理不善，所以给高级管理人员提供更多的机会和途径进行财务报告舞弊欺诈。而另一方面由于内部控制权利在高级管理人员的手中，所以高级管理人员可以影响内部控制报告的质量和完整性，而这也会严重干扰企业内部控制落实的水平和效果。所以在这样的情况下，只有企业高度重视内部控制，并且确保内部控制，能够对高级管理人员存在一定的约束作用才能够发挥内部控制的价值，降低高级管理人员财务舞弊的风险[1]。
YJ Park，DST Matkin，J Marlowe（2017）指出内部控制是用于保护组织资产，检验、约束和排除欺诈、组织规则与程序滥用的一种手段。在研究中，他们分析了内部控制缺陷与市政债券借贷成本之间的关系，结果表明，当内部控制出现实质性缺陷实，会导致市政借券成本大幅提高[2]。
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第 2 章 内部控制理论概述
2.1 内部控制发展
2.1.1 定义
COSO 委员会的《内部控制—整体框架》中对内部控制作出了诠释，认为内部控制是由董事会、管理层以及全体员工共同参与的，以完成经营目标，提高经营水平，强化财务管理能力为目的的管理保障举措。2008 年，我国的《企业内部控制基本规范》中，也对企业内部控制进行了定义：是企业为了达成经营目标而全员参与的控制过程。相较于 COSO 委员会的内部控制定义来讲，我国对内部控制定义的主体范围中纳入了“监事会”，进一步扩大了“全员参与”的范围。随后，2012 年《行政事业单位内部控制规范（试行）》中同样也阐述了内部控制的定义，认为内部控制是单位为了完成控制目标，防范和控制经营风险而制定的制度、选择的措施以及执行的程序。基于上述内部控制的定义，本研究认为内部控制的定义应该是由单位全员共同参与并实施的，以达成单位经济活动风险防范和管控为目的制定制度、举措并予以执行的全过程[14]。
2.1.2 作用
基于内部控制是由企业全员参与并覆盖企业运营全过程的控制活动，所以内部控制应该具有多种作用：1）保障企业信息的真实性和可靠性。通常情况下，在严谨的内部控制体系中，企业所有运营环节均按照规定的流程规范进行运转，而在企业合法合规运转的过程中，企业的所有信息都将会变得真实可靠。特别是在会计信息真实性保障方面，不仅能够借助会计信息为企业经营决策提供可靠的参考依据，同时还可以通过会计信息反映出在企业运营的过程中，哪些环节出现了问题和偏差，帮助企业快速作出应对，消除后顾之忧；2）有效防范企业经营风险。在企业运营的过程中，需要防范各种经营风险以保证企业可以长期可持续发展，而内部控制就是企业经营风险防范的重要手段。既能够有效地预防风险，同时也能够在风险爆发时作出合理应对，以降低风险带来的有形或无形的损失；3）维护企业资产和资源的安全。基于完善的内部控制能够深入到企业经营全过程，所以其可以对企业采购、计量、验收等环节施以控制，并且保证各环节中企业物资按照要求进行流转和分配，避免企业出现资源浪费和资源配置不合理的现象[15]；4）促提高企业经营有效性。内部控制是将会计、统计、业务等诸多部门共同结合的一种控制活动，能够在衔接各岗位、部门的同时，确保各部门职能能够充分落实，强化企业运营能力，发挥企业整体作用，保证企业经营目标的达成。
表3.2 bz水利局业务项目及所涉及部门
2.2 事业单位内部控制理论
2.2.1 事业单位内部控制的内涵
事业单位不同于社会盈利企业的地方在于其职能是向社会提供公共管理服务，即事业单位的盈利需求相对薄弱，更突显的是其服务职能的履行。所以这就意味着事业单位内部控制需要更突出其稳定性，确保所有的财政经费都能够按照国家法律法规和地方政策制度的具体要求落实到其相对应的服务业务和环节上。
基于事业单位的特性以及企业内部控制的内涵，本研究认为事业单位内部控制本质上是以实现事业单位管理目标，履行行政职能，提高政府公共服务水平为目的，由管理层和全体人员共同实施的应对事业单位运营风险的各种举措和制度。
2.2.2 事业单位内部控制的特点
事业单位基于其组织的特殊性，相较于企业的内部控制来讲，有其特殊的内部控制目标和导向。从目标来看，因为事业单位的主要工作是进行社会公共事务的管理，具有非市场性，而且事业单位的经济来源不取自于市场经营，而是依托于财政拨款，所以事业单位内部控制最首要的目标就是保障单位内部的收支平衡。而从导向来看，在不需要创造利润，不追求利益最大化的情况下，事业单位的内部控制的方向是通过制度环境的创设、人员的管理等促进事业单位更好地完成社会服务职能[19]。
3.1 bz水利局组织结构及机构职能
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第 3 章 bz 水利局内部控制现状及问题....................................13
3.1 bz 水利局基本概况.......................................13
3.1.1 bz 水利局的基本介绍.................................13
3.1.2 bz 水利局的职能机构设置情况..................................13
第 4 章 bz 水利局内部控制体系优化策略 .............................26
4.1 预算业务控制优化..................................26
4.1.1 实施零基预算...............................26
4.1.2 构建预算业务风险控制矩阵..........................27
第 5 章 结论........................40
第 4 章 bz 水利局内部控制体系优化策略
4.1 预算业务控制优化
从 bz 水利局预算业务控制的整体表现来看，bz 水利局预算业务控制主要在预算编制的精准性、预算的执行力以及预算编制的沟通性等方面存在一定的问题。在这方面，bz 水利局可以从实施零基预算理念和构建预算业务风险控制矩阵的方式提高 bz水利局对预算业务控制的力度和水平。
4.1.1 实施零基预算
实施零基预算理念，可以进一步优化 bz 水利局预算业务控制思想，强化 bz 水利局预算业务控制的科学性。零基预算与传统事业单位预算编制不同之处在于其打破了传统事业单位预算编制以以往会计期间的发生费用为蓝本进行预算“再编制”的模式，而是真正意义上从“零”出发，以各部门、科室本年度预算的实际需求和预测需求为基础，逐项审议预算期内的各项费用和开支标准，以此来确定本年度预算的一种方法。这也就意味着 bz 水利局可以通过零基预算打破传统，在上一年度预算指标基础上进行简单预算的模式，可以进一步提高bz 水利局预算编制的精准性。这就需要还是事业单位能够在预算工作开展之初，采取科学、实际的方法，对单位内部所有资源进行测算，然后按照本年度预算执行部门确定的人员以及各项业务开展的实际需求进行各种资源的分配。具体流程如下：
（1）明确预算目标。根据 bz 水利局本年度划定的预算目标，由各部门、科室对预算目标进行参与、讨论，并且完善各科室、部门的细分计划，各科室和部门必须根据自身的实际情况进行项目预算的预测。尤其是工程建设的预算编制方面，相应的科室应该对本年度即将开展以及正在建设的工程进行科学预测，并且结合预测结果，给出细化的预算目标。
（2）明确项目的紧急程度。由独立的预算编制小组对各科室、部门提出的预算项目进行必要性和可行性的评估，并根据拟确定项目的重要程度明确项目开展的先后顺序。
（3）细化经费核算，对整体资金进行合理分配。bz 水利局首先需要将资金应用在核心项目的开展上，然后再根据资金的紧张程度进行合理的分配，从而明确其他项目具体所需要的资金。
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第 5 章 结论
综上研究结果，bz 水利局计划与财务副科长挪用并侵吞公款的时间较长，充分说明bz 水利局在内部控制体系建设方面存在诸多疏漏和滞后性。在我国推行善治型政府和服务型政府的背景下，事业单位内部控制体系健全与完善的重要性不言而喻，所以只有系统分析 bz 水利局内部控制体系建设存在的明显问题，找到内部控制体系优化的可行路径，才能够更好地促进bz 水利局向善治型和服务型转型。而事业单位的预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制以及内部控制的评价与监督等作为事业单位内部控制工作中的重中之重，只有强化这些业务层面的控制内容，才能够进一步提高bz 水利局内部控制的整体水平，在弥补当前内部控制漏洞的情况下，优化 bz 水利局的内部控制体系，促进 bz 水利局内部控制的进一步发展。
研究通过对 bz 水利局内部控制体系进行细致分析，整理并阐述了当前 bz 水利局内部控制存在的具体问题。分析结果显示，目前 bz 水利局在预算业务控制方面主要在于预算编制不科学，精准度偏低。而且 bz 水利局的预算执行力度不足，缺少各部门之间的预算信息沟通，进而导致bz 水利局预算业务控制效果欠佳，预算和决算之间差距过大。而在收支业务控制方面，bz 水利局存在收支业务控制制度不够细化的问题，“收”、“管”权力并未分离，进而导致事业单位非税收入被挪用。此外，bz 水利局在非专项流动资金的管理方面执行不到位，资金支出并未由主管领导签字，资金支出流程规范流于形式。在政府采购业务方面，虽然 bz 水利局采购流程相对合理，但是在采购的细节控制上，不仅缺少对采购细节的公示，而且缺少对政府采购物品的检验，这些限制了 bz 水利局政府采购业务的控制水平。在资产控制方面，bz 水利局对于货币资产缺少定期盘点和动态化管理意识，导致 bz 水利局的货币资产被挪用，账实不符。在建设项目控制方面，bz 水利局缺少建设项目的可行性分析，尤其是在建设项目控制流程体系中，bz 水利局并没有良好的约束建设项目可行性分析的环节，进而导致 bz水利局的项目建设控制由主管领导把握，存在一定的监管“孤岛”，不利于bz 水利局建设项目的控制表现。
参考文献（略）